Za běžného provozu veřejného života snadno zapadne, kolik významných rozhodnutí vzniká během několika málo týdnů. Některá jsou hlasitá a viditelná, například volby. Jiná procházejí vládou nebo parlamentem téměř bez pozornosti širší veřejnosti, přesto mohou dlouhodobě ovlivnit financování obcí, státní služby nebo rodinné rozpočty. Právě podzim 2026 nabízí několik takových témat současně.

Senátní volby: nejde pouze o další volební víkend

První kolo voleb do třetiny Senátu Parlamentu České republiky se uskuteční v pátek 9. a v sobotu 10. října 2026. Případné druhé kolo následuje 16. a 17. října.

Senátní volby tradičně nedosahují takové pozornosti jako volby do Poslanecké sněmovny. To ale neznamená, že je horní komora parlamentu bezvýznamná. Senát vstupuje do legislativního procesu, projednává zákony přijaté Poslaneckou sněmovnou a zvláštní význam má například při změnách ústavního pořádku. Je proto jedním z prvků, které mají v českém ústavním systému rozdělovat politickou moc mezi více institucí. Každé dva roky se přitom obměňuje pouze třetina jeho členů. Senát tak není po jedněch volbách kompletně nahrazen novým politickým složením. Pro občana tedy říjnové hlasování nepředstavuje pouze výběr jednoho senátora. Je také rozhodováním o tom, jak bude v následujících letech vypadat jedna z ústavních protivah Poslanecké sněmovny.

Veřejné peníze: spor, který začíná daleko od občana, ale končí v jeho obci

Jedním z méně nápadných témat posledních dnů je rozpočtové určení daní. Pod tímto technickým názvem se skrývá zásadní otázka: jak se vybrané daňové příjmy rozdělují mezi stát, kraje a obce.

Vláda 5. října projednávala poslanecký návrh změny zákona o rozpočtovém určení daní a přijala k němu nesouhlasné stanovisko. Ve stejný den schválila také zprávu o plnění státního rozpočtu za první pololetí roku 2026. Pro běžného občana může znít debata o rozpočtovém určení daní vzdáleně. Ve skutečnosti se ale dotýká velmi konkrétních věcí. Například: Kolik peněz má obec na opravu silnic? Kolik může investovat do školy, veřejného prostoru, sportoviště nebo sociálních služeb? Jak velkou část svých příjmů získává z daní a jak je systém rozdělení těchto peněz nastaven? To všechno souvisí s financováním samospráv. Právě podobná témata ukazují problém veřejné debaty: politická rozhodnutí bývají prezentována jazykem zákonů, paragrafů a rozpočtových kapitol. Jejich skutečný význam se ale projeví až v každodenním životě měst a obcí.

Stát plánuje další miliardy. Důležité je ptát se, kam skutečně půjdou

Na stejném jednání vláda schválila také návrh rozpočtu Státního fondu životního prostředí České republiky na rok 2027 a jeho střednědobý výhled na roky 2028 a 2029. Podobné dokumenty obvykle nezískávají takovou pozornost jako politické konflikty nebo volební průzkumy. Z hlediska fungování státu však mohou být podstatnější. Veřejnost by se proto neměla spokojit pouze s informací, kolik stát plánuje vydat.

Podstatnější jsou další otázky:

Kdo bude moci prostředky čerpat?

Jaká část připadne obcím?

Kolik peněz směřuje na konkrétní investice?

Jak jsou následně vyhodnocovány výsledky?

A dokáže stát doložit, že veřejné prostředky skutečně přinesly slíbený efekt?

Veřejná kontrola rozpočtu totiž nekončí schválením částky. Právě tam by měla začínat.

Česká ekonomika roste, ale samotné HDP nestačí

Vedle politických rozhodnutí je důležitým tématem také vývoj ekonomiky. Letní prognóza České národní banky počítá pro rok 2026 s růstem českého HDP o 2,2 procenta a v roce 2027 o 2,7 procenta. Průměrná inflace má podle prognózy v roce 2026 dosáhnout 2,0 procenta a v roce 2027 2,5 procenta. Na první pohled tedy ekonomická čísla nepůsobí dramaticky. Pro domácnosti je ale podstatné něco jiného.

Růst hrubého domácího produktu automaticky neznamená, že stejným tempem roste životní úroveň každého občana. Rozhodující je vývoj mezd, cen bydlení, energií, potravin, služeb, úroků a celkových nákladů domácností. A právě zde se objevuje zajímavý rozpor.

ČNB v zářijové aktualizaci uvedla, že celková inflace se v dosavadním průběhu třetího čtvrtletí nacházela mírně pod dvouprocentním cílem. Jádrová inflace ale dosahovala 3,0 procenta a rychlý růst cen přetrvával zejména u služeb. Centrální banka současně očekává, že na začátku roku 2027 inflace překročí tři procenta. Právě proto může být zkušenost domácností velmi odlišná od titulku, že „inflace je kolem dvou procent“. Každá domácnost totiž nakupuje jiný soubor zboží a služeb. Člověk platící vysoké nájemné a využívající mnoho služeb může cenový vývoj vnímat úplně jinak než domácnost s odlišnou strukturou výdajů.

Digitalizace státu vstupuje do další fáze

Další změna probíhá méně viditelně – mezi občanem a úřadem.

Digitální a informační agentura označila za jednu z priorit roku 2026 další naplňování práva na digitální služby a rozvoj systémů, které mají umožnit elektronické vyřizování agend státu. Součástí změn je například registr zastupování a příprava Evropské peněženky digitální identity. Podle DIA se její spuštění v zemích Evropské unie očekává na přelomu let 2026 a 2027 a první využití českého řešení pro online služby se předpokládá na počátku roku 2027. To může postupně změnit samotný způsob, jakým lidé komunikují se státem. Cílem digitalizace přitom nemá být pouhé převedení papírového formuláře na obrazovku počítače. Skutečným měřítkem úspěchu by mělo být něco jiného: zda občan musí státu opakovaně předávat informace, které už stát má, kolik administrativních kroků musí provést a kolik času mu vyřízení veřejné služby zabere. Digitalizace je proto nejen technologickým, ale především organizačním tématem.

Jeden společný jmenovatel: odpovědnost státu vůči občanovi

Volby do Senátu, státní rozpočet, financování samospráv, inflace nebo digitální služby vypadají jako různé oblasti.

Spojuje je ale jedna otázka: Dokáže občan zjistit, kdo rozhoduje, o čem rozhoduje, kolik to stojí a jaké to pro něj bude mít důsledky?

Moderní stát je složitý systém. Není reálné očekávat, že každý občan bude studovat zákony, rozpočtové dokumenty nebo desítky vládních materiálů. Právě proto je důležitá dostupnost srozumitelných informací. Politická zpráva sama o sobě nestačí. Informace „vláda schválila“ nebo „parlament projednal“ má pro občana omezenou hodnotu, pokud chybí odpověď na další otázky:

Co se mění?

Koho se to týká?

Kolik to bude stát?

Kdo za rozhodnutí odpovídá?

A kdy se změna projeví v praxi?

Podzim 2026 jako test fungování veřejného prostoru

Následující týdny proto nebude důležité sledovat pouze vítěze a poražené politických střetů. Stejně důležité bude sledovat, jak stát hospodaří, jaké změny připravuje pro obce, jak se vyvíjejí životní náklady a zda pokračující digitalizace skutečně zjednodušuje život občanům. Senátní volby budou jedním z nejviditelnějších okamžiků října.

Mnohá rozhodnutí s delším dopadem se však budou odehrávat mimo volební místnosti – v parlamentních výborech, na jednáních vlády, při sestavování rozpočtů a při zavádění nových veřejných služeb. A právě tam má smysl obracet pozornost veřejnosti, protože kvalita státu se nakonec nepozná podle množství přijatých dokumentů. Pozná se podle toho, zda jeho instituce fungují srozumitelně, předvídatelně a ve prospěch občanů.

Občanské listy budou jednotlivé změny podrobně sledovat. Pokračujte tématem: Jak funguje Senát a proč jeho složení ovlivňuje zákony v České republice.

Zdroje a další informace

1. Senát Parlamentu České republiky – Volby do Senátu v roce 2026
   Oficiální informace k termínům voleb, volebním obvodům a průběhu senátních voleb. První kolo proběhne 9.–10. října 2026, případné druhé kolo 16.–17. října 2026.
   Volby do Senátu v roce 2026 – Senát PČR
2. Vláda České republiky – Výsledky jednání vlády 5. října 2026
   Oficiální přehled projednávaných bodů, včetně návrhu změny zákona o rozpočtovém určení daní a návrhu rozpočtu Státního fondu životního prostředí ČR na rok 2027.
   Výsledky jednání vlády 5. října 2026
3. Česká národní banka – Prognóza ČNB, léto 2026
   Makroekonomická prognóza zveřejněná 6. srpna 2026. ČNB v ní pro rok 2026 očekává růst HDP o 2,2 % a průměrnou inflaci 2,0 %, pro rok 2027 růst HDP 2,7 % a inflaci 2,5 %.
   Aktuální prognóza České národní banky
4. Česká národní banka – Aktualizace prognózy inflace, 17. září 2026
   Aktualizace ČNB popisuje vývoj inflace během třetího čtvrtletí 2026. Jádrová inflace dosahovala 3,0 % a rychlý růst cen podle ČNB přetrvával zejména ve službách.
   Aktualizace prognózy inflace – ČNB
5. Digitální a informační agentura – Priority digitalizace na rok 2026
   DIA představuje priority digitalizace státní správy, včetně zavádění práva na digitální služby, sdílení dat, automatizace a přípravy Evropské peněženky digitální identity.
   DIA představuje priority digitalizace na rok 2026

Od principů k datům. Co musíme vědět, než začneme kreslit nové obvody

Velký správní obvod může mít dostatečnou odbornou kapacitu, ale špatnou dostupnost. Malý může být občanům blízký, ale nemusí být schopen hospodárně udržet potřebné specialisty. Historicky přirozené území nemusí odpovídat dnešní dojížďce. A ekonomicky silné centrum ještě nemusí být vhodným centrem veřejné správy. Proto potřebujeme pracovat s více ukazateli současně.

Datový slovník v1.0 převádí Metodiku hodnocení územní správy do souboru konkrétních veličin. Sleduje obyvatelstvo, územní soudržnost, dostupnost, spádovost, ekonomické vazby, správní kapacitu, historickou kontinuitu i způsob řízení, odpovědnosti a kontroly. Nejde však pouze o seznam dat. U každého ukazatele potřebujeme vědět, co přesně znamená, v jaké jednotce se měří, k jakému období se vztahuje, odkud pochází a především co z něj můžeme — a nemůžeme — vyvozovat. Tím chceme omezit jedno z největších rizik podobných koncepcí: výběr takových čísel, která právě podporují předem zamýšlený závěr.

Stejná data proto musí být schopna pracovat proti našemu vlastnímu návrhu. Pokud například zjistíme, že spojení několika dnešních správních obvodů přinese větší odbornou kapacitu, musíme současně změřit, zda se nezhorší dostupnost. Pokud vznikne ekonomicky silnější celek, musíme prověřit jeho vnitřní spádovost. A pokud se ukáže historická kontinuita určitého území, musíme zjistit, zda jí odpovídají také dnešní životní vazby. Zvláštní postavení má řízení.

Správní území může vypadat dobře na statistické mapě, ale přesto vytvářet složitý systém institucí a nejasné odpovědnosti. Proto chceme vedle územních údajů sledovat také to, kolik institucí vstupuje do rozhodování, kdo stanovuje pravidla, kdo rozhoduje, kdo vykonává, kdo financuje, kdo odpovídá, kdo kontroluje a kam směřuje odvolání. Právě zde se Datový slovník rozděluje do dvou vrstev.

První vytváří územní profil. Popisuje obyvatelstvo, geografii, dostupnost, spádovost a hospodářské vazby.

Druhá vytváří funkční profil správy. Ten zkoumá jednotlivé veřejné funkce a jejich institucionální uspořádání.

Toto rozlišení je podstatné. Neexistuje důvod předem předpokládat, že jedna správní hranice bude ideální pro všechny činnosti státu. To, co je vhodným územím pro specializovanou odbornou správu, nemusí být vhodným měřítkem pro službu, s níž občan potřebuje pravidelný osobní kontakt. Datový slovník proto zatím neurčuje, kolik obyvatel má mít budoucí zemský obvod ani jak dlouhá smí být cesta do jeho centra. Neurčuje ani počet obvodů, ke kterému máme dojít.

Nejdříve chceme poznat skutečné rozdíly mezi dnešními územími. Teprve potom můžeme stanovit rozumné hranice, porovnávat varianty a položit Modelu 77 otázku, kterou musí být projekt ochoten přijmout i s nepříjemnou odpovědí:

Vychází tento model z české reality — nebo se snažíme českou realitu přizpůsobit modelu?

Datový slovník má pomoci zajistit, aby platila první možnost.

Datový slovník v1.0

Potřebujeme dvě analytické vrstvy.

První je územní profil. Ten lze vytvořit pro všech 205 dnešních ORP a později pro libovolné jejich seskupení. Obsahuje především demografii, geografii, dostupnost, spádovost a ekonomiku.

Druhá je funkční profil správy. Ten nelze rozumně vypočítat jen pro „území“. Musíme jej dělat zvlášť například pro školství, stavební správu, sociální oblast, dopravu či krizové řízení. Teprve tam můžeme přesně sledovat řetězec:

PRAVIDLA → ROZHODNUTÍ → VÝKON → FINANCOVÁNÍ → ODPOVĚDNOST → KONTROLA → ODVOLÁNÍ

To je důležité. Jeden zemský obvod může být například vhodným měřítkem pro určitou odbornou správu, ale nevhodným pro každodenní kontaktní službu občanům. Metodika nesmí předpokládat, že jedna hranice je optimální pro všechno.

Nejdříve pravidla, potom mapa

Nestačí počet obyvatel ani rozloha. Musíme zkoumat dopravní dostupnost, přirozenou spádovost, ekonomické vazby, demografický vývoj, odbornou kapacitu veřejné správy i historickou kontinuitu území. A především nesmíme zapomenout na samotné řízení. Dobře nakreslený obvod ještě nemusí být dobře spravovatelným obvodem. Musíme proto vědět, kdo stanovuje pravidla, kdo rozhoduje, kdo vykonává veřejnou službu, kdo ji financuje, kdo odpovídá za výsledek, kdo rozhodování kontroluje a kam směřuje odvolání. Pokud nový systém pouze přesune starou složitost pod nové názvy, nejde o skutečné zjednodušení.

Metodika hodnocení územní správy v1.1 proto není návrhem budoucí mapy České republiky. Je souborem pravidel, podle nichž takovou mapu jednou budeme moci odpovědně posuzovat.

Metodika hodnocení územní správy v1.1

Účel dokumentu

Tato metodika stanovuje pravidla, podle nichž projekt Deklarace odpovědného státu zkoumá současné i možné budoucí uspořádání územní veřejné správy České republiky. Jejím účelem není dokázat správnost Modelu 77 ani nalézt argumenty pro předem stanovený počet správních obvodů. Účelem je vytvořit předem známá, srozumitelná a veřejně kontrolovatelná pravidla, podle nichž lze porovnávat současné uspořádání a jeho možné alternativy.

Metodika vychází ze základní zásady:

Každá veřejná pravomoc má náležet nejnižší úrovni, která ji dokáže účinně, hospodárně a bezpečně vykonávat.

Z toho vyplývají dvě základní otázky:

Jaké území je dostatečně velké pro odborný, hospodárný a stabilní výkon veřejných funkcí a současně dostatečně dostupné a přirozené pro občany, kteří v něm žijí?

A současně:

Lze toto území a jeho veřejné funkce řídit tak, aby bylo jasné, kdo rozhoduje, kdo financuje, kdo odpovídá a kdo kontroluje?

Metodika je pracovní a otevřený dokument. Bude upravována podle dostupnosti dat, výsledků pilotního ověřování a odborné kritiky. Každá významná změna metodiky má být zaznamenána a zdůvodněna.

1. Co vlastně hodnotíme

Předmětem hodnocení není pouze velikost správního obvodu.

Územní správu posuzujeme jako spojení čtyř prvků:

ÚZEMÍ → FUNKCE → INSTITUCE → ODPOVĚDNOST

Území říká, pro koho a kde se veřejná správa vykonává.

Funkce říká, co má veřejná moc zajistit.

Instituce určuje, kdo danou funkci vykonává.

Odpovědnost určuje, kdo rozhoduje, financuje, odpovídá a kontroluje.

Změna hranice sama o sobě proto není reformou veřejné správy.

Smysl má pouze tehdy, pokud vede k lepšímu výkonu veřejných funkcí.

2. Základní metodické zásady

2.1 Model 77 není výsledek

Číslo 77 je pracovní hypotéza. Analýza nesmí být nastavena tak, aby k tomuto počtu nutně dospěla. Vedle varianty přibližně 77 obvodů musí být možné testovat jiné počty i možnost, že jednotná mezilehlá úroveň není pro některé veřejné funkce vhodná.

2.2 Současný systém je srovnávací základna

Každá navrhovaná změna musí být porovnávána se současným stavem. Nestačí prokázat, že navrhované řešení má určitou výhodu. Je nutné zjistit:

co se zlepší,

co se zhorší,

kolika lidí se změna dotkne,

kolik bude změna stát,

jaká nová rizika vytvoří.

2.3 Nejprve funkce, potom instituce

První otázkou není:

Který úřad zrušit?

První otázkou je:

Jaký veřejný problém tato činnost řeší a musí jej řešit veřejná moc?

Pokud ano, následuje:

Na jaké úrovni ji lze vykonávat nejlépe?

Teprve potom lze rozhodovat:

ZACHOVAT → PŘEVÉST → SLOUČIT → ZRUŠIT

2.4 Správní hranice nejsou cílem

Územní členění je prostředkem výkonu veřejných funkcí. Různé veřejné funkce mohou vyžadovat různá územní měřítka. Jednotná správní struktura může být výhodná pro srozumitelnost státu, nesmí však být prosazována tam, kde by prokazatelně zhoršovala výkon konkrétní veřejné funkce.

2.5 Historická kontinuita je relevantní, nikoli rozhodující

Historické okresy, tradiční regiony, zemské členění a dlouhodobá identita území mohou být důležitým vodítkem. Historická existence správní jednotky však sama o sobě není důkazem její současné vhodnosti.

Tradice je zdrojem zkušenosti, nikoli náhradou za důkaz.

2.6 Stejná pravidla platí pro všechny varianty

Pokud určité kritérium používáme ke kritice současného systému, musí být stejným způsobem použito také na Model 77 a ostatní alternativy. Model 77 nesmí mít při hodnocení výhodnější podmínky než současné uspořádání.

3. Osm oblastí hodnocení

A. Obyvatelstvo a demografická stabilita

Správní území potřebuje dostatečnou populační základnu pro výkon svěřených funkcí. Současně musí být posuzován jeho dlouhodobý vývoj.

Sledujeme zejména:

• počet obyvatel,
• hustotu obyvatelstva,
• věkovou strukturu,
• vývoj počtu obyvatel,
• přirozený přírůstek a úbytek,
• migrační saldo,
• podíl obyvatel žijících ve správním centru,
• rozložení obyvatel mezi centrum a ostatní obce.

Základní otázka:

Má území dostatečnou a dlouhodobě udržitelnou populační základnu?

Omezení:

Samotný počet obyvatel nesmí rozhodovat. Stejný počet lidí může žít v kompaktní městské oblasti nebo být rozptýlen mezi desítky obcí na rozsáhlém venkovském území.

B. Územní soudržnost

Správní obvod má pokud možno tvořit souvislé a geograficky smysluplné území.

Sledujeme zejména:

• rozlohu,
• tvar území,
• počet obcí,
• sídelní strukturu,
• geografické bariéry,
• existenci odlehlých částí,
• návaznost na sousední území.

Základní otázka:

Tvoří navrhovaný obvod skutečný územní celek, nebo pouze soubor administrativně spojených míst?

Zvláštní pozornost zasluhují exklávy, obtížně dostupná území a obce, jejichž skutečné vazby směřují přes navrhovanou hranici.

C. Dostupnost správního centra

Blízkost veřejné správy nelze měřit pouze vzdáleností v kilometrech. Rozhodující je čas a skutečná možnost dosažení potřebné služby.

Sledujeme zejména:

• dojezd automobilem,
• dostupnost veřejnou dopravou,
• četnost spojení,
• dostupnost z okrajových částí území,
• podíl obyvatel dosažitelných v jednotlivých časových pásmech,
• dostupnost místních kontaktních pracovišť.

Základní otázka:

Dokáže občan dosáhnout potřebné veřejné služby v přiměřeném čase a bez nepřiměřených obtíží?

Digitalizace může potřebu některých cest snižovat, nesmí však sloužit jako univerzální argument pro neomezené zvětšování správních území.

D. Přirozená spádovost

Administrativní hranice by pokud možno neměly odporovat každodenním vazbám obyvatel.

Sledujeme zejména:

• dojížďku za zaměstnáním,
• dojížďku do škol,
• dostupnost zdravotní péče,
• využívání služeb,
• dopravní proudy,
• vazby okolních obcí na regionální centra.

Základní otázka:

Kam obyvatelé území skutečně směřují při každodenním životě?

Spádovost není absolutní. Jedna obec může být současně navázána na několik center. Metodika proto nesmí vytvářet zdání dokonale „přirozených“ hranic tam, kde ve skutečnosti neexistují.

E. Hospodářská a funkční soudržnost

Správní území je také prostorem pracovního trhu, podnikání, infrastruktury a služeb.

Sledujeme zejména:

• pracovní trh,
• počet pracovních míst,
• ekonomickou aktivitu,
• strukturu hospodářství,
• význam regionálního centra,
• vazby mezi centrem a zázemím,
• hlavní dopravní infrastrukturu.

Základní otázka:

Funguje území alespoň v podstatné míře jako společný hospodářský a obslužný prostor?

Ekonomická síla centra sama o sobě není důvodem pro připojení okolních území. Rozhodující jsou skutečné vzájemné vazby.

F. Správní a odborná kapacita

Větší správní jednotka může umožnit soustředit odborné kapacity, které jednotlivé malé obce nebo malé úřady nemohou hospodárně udržovat.

Sledujeme zejména:

• rozsah vykonávaných agend,
• potřebnou odbornou specializaci,
• personální náročnost,
• zastupitelnost zaměstnanců,
• schopnost získávat kvalifikované pracovníky,
• možnosti společného výkonu služeb,
• možnosti digitalizace,
• provozní náklady.

Základní otázka:

Je jednotka dostatečně velká a stabilní, aby dlouhodobě zajistila odborný výkon svěřených funkcí?

Nedostatečná kapacita automaticky neznamená nutnost slučování území. Alternativou může být například meziobecní spolupráce, společná služba nebo jiné organizační řešení.

G. Historická, kulturní a regionální kontinuita

Veřejná správa působí v prostoru, který má vlastní historii a identitu.

Sledujeme zejména:

• historická správní centra,
• někdejší okresní vazby,
• tradiční regionální označení,
• kulturní a společenské vazby,
• dlouhodobou stabilitu centra.

Základní otázka:

Odpovídá navrhované území alespoň přibližně tomu, jak jeho obyvatelé svůj region dlouhodobě vnímají?

Toto kritérium je podpůrné. Historická hranice nemůže převážit nad zásadními problémy dostupnosti, funkčnosti nebo správní kapacity.

H. Řízení, odpovědnost a kontrola

Správní území musí být nejen životaschopné. Musí být také řiditelné. Velikost a uspořádání správního obvodu ovlivňují počet institucí, délku rozhodovacích řetězců, schopnost koordinovat veřejné služby i možnost určit, kdo za konkrétní výsledek odpovídá.

Sledujeme zejména:

• počet a druh potřebných institucí,
• počet rozhodovacích stupňů,
• rozsah pravomocí jednotlivých orgánů,
• překrývání kompetencí,
• vztah mezi rozhodováním a financováním,
• délku schvalovacích a rozhodovacích řetězců,
• schopnost delegovat výkon bez rozmělnění odpovědnosti,
• koordinaci obcí a dalších institucí,
• nezávislost kontroly,
• systém opravných prostředků,
• transparentnost rozhodování,
• srozumitelnost systému pro občana.

Základní otázka:

Lze toto území a svěřené veřejné funkce řídit tak, aby byla pravomoc, financování, odpovědnost a kontrola jasně přiřaditelná?

4. Test řiditelnosti

U každé významné veřejné funkce sledujeme řetězec:

KDO STANOVUJE PRAVIDLA → KDO ROZHODUJE → KDO VYKONÁVÁ → KDO FINANCUJE → KDO ODPOVÍDÁ → KDO KONTROLUJE → KAM SMĚŘUJE ODVOLÁNÍ

Pokud nelze jednotlivé role srozumitelně určit, musí být zkoumáno, zda jde o nezbytné sdílení odpovědnosti, nebo o systémovou nejasnost.

Rozsah řízení

Příliš malé správní jednotky mohou vést k vysokému počtu institucí, nedostatku odborných pracovníků a potřebě rozsáhlé koordinace. Příliš velké jednotky mohou vytvářet dlouhé řídicí řetězce, vzdálené vedení a potřebu dalších vnitřních správních stupňů.

Proto se u každé varianty ptáme:

Kolik dalších organizačních stupňů potřebujeme uvnitř navrhované jednotky, aby vůbec mohla fungovat?

Pokud nový zemský obvod vyžaduje vytvoření několika plnohodnotných podřízených územních správ, musíme prověřit, zda jsme správu skutečně zjednodušili, nebo pouze přejmenovali její původní mezistupně.

5. Politické řízení, správní řízení a výkon služby

Metodika rozlišuje nejméně čtyři role:

POLITICKÉ ŘÍZENÍ
Kdo stanovuje priority a nese demokratickou odpovědnost?

SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ
Kdo odborně organizuje výkon veřejné správy?

VÝKON SLUŽBY
Kdo konkrétní veřejnou službu poskytuje?

KONTROLA
Kdo nezávisle ověřuje zákonnost, hospodárnost a správnost postupu?

Tyto role mohou být vzájemně propojené, nemají však být bezdůvodně směšovány. Zvláštní pozornost zasluhují případy, kdy stejný orgán rozhoduje, financuje, vykonává a současně fakticky hodnotí vlastní činnost.

6. Test občanské srozumitelnosti

Řiditelnost státu se neposuzuje pouze pohledem úřadu. U každé významné veřejné funkce musí občan dokázat zjistit:

Kam se obrátím?

Kdo rozhodne?

Kdo za rozhodnutí odpovídá?

Kdo jej může přezkoumat?

Kam se mohu odvolat nebo podat podnět?

Pokud systém nedokáže tyto informace občanovi srozumitelně poskytnout, jde o známku organizační složitosti, i když může být právně formálně správně uspořádán.

7. Co zatím nebudeme určovat

Metodika v této fázi nestanovuje univerzální:

• ideální počet obyvatel obvodu,
• maximální rozlohu,
• maximální počet obcí,
• maximální dojezdový čas,
• optimální počet zaměstnanců úřadu,
• přesný počet zemských obvodů.

Tyto hodnoty mají být odvozeny z dat, požadavků konkrétních veřejných funkcí a pilotního ověřování. Stejně tak zatím nebudeme jednotlivým oblastem přidělovat jednoduché procentní váhy. Výsledek typu „obvod získal 82 bodů ze 100“ by mohl vytvářet falešnou přesnost.

8. Červené linie

Některé nedostatky nemají být jednoduše vyváženy dobrým výsledkem v jiné oblasti.

Mezi kandidáty červených linií patří:

• nepřiměřená nedostupnost základních veřejných služeb,
• nedostatečná odborná nebo správní kapacita,
• výrazné rozdělení přirozeného funkčního regionu,
• dlouhodobá demografická neudržitelnost,
• vznik nesouvislého nebo zjevně nefunkčního území,
• nutnost vytvářet další rozsáhlé skryté správní mezistupně,
• nejasná odpovědnost za rozhodování,
• stav, kdy rozhodující orgán fakticky kontroluje sám sebe.

Přesné prahové hodnoty budou stanoveny až po pilotním testování.

9. Test změny

Každá navrhovaná změna musí odpovědět nejméně na šest otázek:

Co se zlepší?

Co se zhorší?

Kolika obyvatel se změna dotkne?

Kolik bude změna stát?

Jaká nová rizika vzniknou?

Lze stejného výsledku dosáhnout jednodušší změnou bez reorganizace území?

Poslední otázka chrání projekt před reformou pro reformu.

Někdy může být lepším řešením změna kompetence, spolupráce obcí, společná služba, digitalizace nebo úprava financování.

10. Srovnávání variant

Nebude vytvářena pouze jedna mapa. Podle povahy problému budou porovnávány například:

DNEŠNÍ STAV

VARIANTA A

VARIANTA B

MODEL 77

JINÁ ALTERNATIVA

Všechny varianty musí projít stejnou metodikou. Výsledkem může být rovněž doporučení:

ZACHOVAT SOUČASNÝ STAV.

11. Rozlišování skutečnosti a návrhu

Každé významnější tvrzení nebo prvek Digitálního modelu státu bude podle potřeby označen:

FAKT — skutečnost doložená spolehlivým zdrojem.

NÁVRH — možné řešení předložené k posouzení.

OTEVŘENÁ OTÁZKA — problém, pro který zatím nemáme dostatečné podklady.

ARGUMENT PRO — doložitelná výhoda určité varianty.

ARGUMENT PROTI — doložitelné riziko nebo nevýhoda.

ALTERNATIVA — jiné možné řešení stejného problému.

ROZHODNUTÍ KONCEPCE — řešení, které projekt po porovnání variant přijal a veřejně zdůvodnil.

Rozhodnutí koncepce není vydáváno za fakt.

12. Pravidla práce s daty

U každého významného ukazatele musí být zaznamenáno:

NÁZEV UKAZATELE

DEFINICE

ÚZEMNÍ ÚROVEŇ

ROK DAT

JEDNOTKA

ZDROJ

DATUM ZÍSKÁNÍ

OMEZENÍ DAT

ZPŮSOB VÝPOČTU

Pokud projekt vytvoří vlastní ukazatel nebo výpočet, musí být zveřejněna jeho metodika. Pokud jsou data neúplná, zastaralá nebo obtížně porovnatelná, musí být tato skutečnost uvedena.

13. Hierarchie zdrojů

Přednost mají:

1. právní předpisy a oficiální registry,
2. Český statistický úřad a další veřejné datové zdroje,
3. ministerstva a ostatní orgány veřejné moci,
4. odborné a akademické publikace,
5. OECD, Rada Evropy a další důvěryhodné mezinárodní instituce,
6. vlastní reprodukovatelné výpočty nad zveřejněnými daty.

Sekundární mediální zdroje mohou pomoci identifikovat problém nebo argument. Nemají nahrazovat primární zdroj tam, kde je dostupný.

14. Pilotní ověření

Před použitím metodiky na celé České republice bude provedena pilotní analýza vybraného území.

Pilot by měl zahrnovat:

• výraznější regionální centrum,
• několik menších měst,
• venkov,
• perifernější území,
• více současných ORP,
• rozdílnou dopravní dostupnost,
• dostatečně kvalitní statistická data.

Pilot nebude sloužit k vytvoření prvního definitivního zemského obvodu. Jeho hlavní otázka zní:

Dokáže tato metodika rozpoznat rozdíl mezi funkčním a nefunkčním uspořádáním?

Pokud nikoli, upraví se metodika. Nikoli data.

15. Pravidlo změny názoru

Deklarace odpovědného státu přijímá zásadu:

Pokud kvalitnější data nebo přesvědčivější analýza vyvrátí dosavadní předpoklad projektu, má se změnit předpoklad, nikoli způsob interpretace dat.

To platí také pro Model 77. Výsledkem může být 77 obvodů. Může jich být více. Může jich být méně. A výsledkem může být také zjištění, že jedna univerzální mezilehlá správní úroveň není vhodným řešením. Úspěchem projektu proto nebude potvrzení čísla 77. Úspěchem bude nalezení uspořádání, které lépe obstojí před daty, praktickou zkušeností, veřejnou kontrolou a odbornou kritikou.

Kontrolní otázka celé metodiky

Každou navrhovanou změnu lze nakonec podrobit jednoduchému testu:

Bude po této změně občan snáze vědět, kam se obrátit, stát snáze vědět, kdo má jednat, a veřejnost snáze zjistit, kdo za výsledek odpovídá?

Pokud nikoli, samotné zjednodušení organizačního schématu nestačí.

Verze: 1.1
Stav: pracovní návrh k veřejné a odborné diskusi
Projekt: Deklarace odpovědného státu
Motto: Tradice v hodnotách. Modernost v nástrojích.

Okresní úřad totiž nebyl jedinou institucí vykonávající státní správu na území okresu ani před reformou. Na Sokolovsku existovala již v roce 2002 například síť několika městských stavebních úřadů. Po reformě navíc jednotlivé kompetence nepřešly jediným směrem. Některé získaly obce s rozšířenou působností, jiné kraje a další zůstaly nebo byly později soustředěny na specializovaných státních orgánech.

Proto tato studie nesleduje pouze změnu názvů institucí. Sleduje samotný tok veřejné moci.

U každé vybrané agendy se ptáme:

Kdo stanovuje pravidla? Kdo rozhoduje v prvním stupni? Kdo vykonává správní činnost? Kdo ji financuje? Kdo za výsledek odpovídá? Kdo rozhodnutí kontroluje a kam směřuje odvolání?

První případové studie se soustředí na stavební správu, dopravu a živnostenskou správu. Tyto oblasti byly vybrány záměrně. Každá představuje jiný typ veřejné funkce a jiný způsob rozdělení pravomocí mezi místní, regionální a státní úroveň.

Cílem není rozhodnout, zda byl starý okresní systém lepší než dnešní ORP. Stejně tak není cílem dokázat správnost Modelu 77. Smyslem je zjistit, které principy reformy veřejné správy se osvědčily, kde vznikla nová institucionální složitost a zda lze některé funkce do budoucna uspořádat srozumitelněji.

Teprve když budeme znát skutečnou cestu jednotlivých kompetencí, můžeme odpovědně rozhodovat o tom, které správní úrovně zachovat, které spojit a které případně nahradit jiným uspořádáním.

Nejdříve tedy pravomoc a odpovědnost. Teprve potom úřad a hranice.

Kompetenční studie Sokolovska

Kam přešly pravomoci okresního úřadu? Kompetenční studie 2002–2026

Verze: 0.1
Stav: pracovní analytická studie
Území: dnešní ORP Sokolov a ORP Kraslice, srovnávané s územím někdejšího okresu Sokolov
Sledované období: 2002 → 2003 → 2026

1. Účel studie

Zánik okresních úřadů k 31. prosinci 2002 bývá někdy popisován jako nahrazení okresů obcemi s rozšířenou působností. Takové vysvětlení je příliš jednoduché. Zákon č. 320/2002 Sb. měnil desítky právních předpisů a převáděl jednotlivé kompetence rozdílným směrem. Část působností přešla na obce s rozšířenou působností, část na kraje a část na jiné orgány veřejné správy. Ministerstvo vnitra potvrzuje, že po ukončení činnosti okresních úřadů byla část jejich pravomocí převedena na ORP.

Proto se nebudeme ptát pouze:

„Kdo nahradil Okresní úřad Sokolov?“

Správná otázka zní:

„Kam přešly jednotlivé veřejné funkce, jak jsou řízeny dnes a co se změnilo v odpovědnosti, dostupnosti a kontrole?“

2. Metoda

Každou veřejnou funkci sledujeme podle stejného řetězce:

KDO STANOVUJE PRAVIDLA

↓

KDO ROZHODUJE V PRVNÍM STUPNI

↓

KDO VYKONÁVÁ

↓

KDO FINANCUJE VÝKON

↓

KDO NESE SPRÁVNÍ ODPOVĚDNOST

↓

KDO KONTROLUJE

↓

KDO ROZHODUJE O ODVOLÁNÍ

Zároveň porovnáváme tři časové okamžiky:

2002 — poslední rok okresních úřadů

2003 — stav bezprostředně po reformě

2026 — současná podoba systému

Je to nezbytné, protože dnešní uspořádání není pouze výsledkem reformy z roku 2003. Za více než dvacet let se právní úprava jednotlivých agend dále měnila.

3. První zásadní zjištění: okresní úřad nebyl univerzálním „superúřadem“

Při zpětném pohledu může vznikat dojem, že před rokem 2003 existoval jeden Okresní úřad Sokolov, který vykonával téměř veškerou státní správu okresu. Dostupné prameny takový obraz nepotvrzují.

Například Ministerstvo pro místní rozvoj zveřejnilo seznam stavebních úřadů platný k 1. lednu 2002. Na území okresu Sokolov byly jako stavební úřady uvedeny:

• Okresní úřad Sokolov,
• Městský úřad Horní Slavkov,
• Městský úřad Chodov,
• Městský úřad Kraslice,
• Městský úřad Kynšperk nad Ohří,
• Městský úřad Loket,
• Městský úřad Sokolov.

Stavební správa tedy byla územně rozčleněná už před reformou ORP. To je pro hodnocení Modelu 77 podstatné. Historický okres nebyl automaticky místem, kde občan vyřizoval všechny správní záležitosti v jednom okresním centru.

4. Případová studie I: stavební správa

Stav v roce 2002

Základním předpisem byl zákon č. 50/1976 Sb., starý stavební zákon.

Na území okresu Sokolov existovalo vedle okresního úřadu šest městských stavebních úřadů. Stavební agenda tedy fungovala v soustavě více pracovišť. Z tohoto zjištění plyne zásadní metodická poznámka:

Zrušení Okresního úřadu Sokolov neznamenalo, že se od 1. ledna 2003 poprvé decentralizovalo běžné stavební rozhodování. To již bylo v značné míře územně decentralizováno. Co se změnilo, byla zejména nadřazená institucionální struktura a rozdělení působností bývalého okresního úřadu.

Rok 2003

Po zániku okresních úřadů získala významnější úlohu krajská úroveň a nový systém ORP.

Reforma tedy stavební správu nepřetvořila způsobem:

1 OKRESNÍ STAVEBNÍ ÚŘAD → 2 ORP

Takové schéma by bylo historicky nepřesné.

Správnější je:

SÍŤ OBECNÍCH STAVEBNÍCH ÚŘADŮ + OKRESNÍ ÚŘAD

↓

SÍŤ OBECNÍCH STAVEBNÍCH ÚŘADŮ + NOVÁ NADŘAZENÁ SPRÁVNÍ ARCHITEKTURA

Tím se ukazuje, že při hodnocení reformy musíme sledovat jednotlivé kompetence, nikoli jen názvy institucí.

5. Stavební správa v roce 2026

Současný stavební zákon č. 283/2021 Sb. rozlišuje několik typů stavebních úřadů. Patří mezi ně ministerstva, Dopravní a energetický stavební úřad, krajské stavební úřady, obecní stavební úřady a další zvláštní stavební úřady. Krajským stavebním úřadem je krajský úřad. Mezi obecní stavební úřady patří obecní úřady ORP a rovněž další pověřené či určené obecní úřady podle prováděcího předpisu. To znamená, že ani dnešní stavební správa nekopíruje jednoduše hranice ORP.

Kraslicko jako konkrétní příklad

Městský úřad Kraslice v srpnu 2026 skutečně provozuje Odbor územního plánování, stavebního úřadu a památkové péče. Jeho pracovníci mají rozdělené stavební území mezi Kraslice, Jindřichovice, Bublavu, Stříbrnou, Rotavu, Přebuz, Šindelovou a Oloví.

Samotný Městský úřad Kraslice současně potvrzuje, že je od 1. ledna 2003 obecním úřadem obce s rozšířenou působností pro osm obcí Kraslicka.

6. Kraj jako nadřazená stavební úroveň

Současný zákon dává krajským stavebním úřadům vlastní prvostupňové kompetence například u záměrů EIA, silnic I. třídy a některých dalších významnějších staveb. Krajský úřad zároveň v systému vystupuje jako nadřízený článek obecní stavební správy podle příslušné zákonné úpravy.

Karlovarský kraj má pro tuto oblast specializovaný odbor stavební úřad. Již jeho starší výroční dokumenty popisují jeho odvolací, kontrolní a metodickou funkci vůči obecním úřadům; současný kontaktní systém kraje potvrzuje existenci samostatných oddělení stavebního úřadu i dnes.

Analytický závěr

Stavební správa tedy poskytuje první silný argument proti představě jedné univerzální správní hranice.

Místní výkon může být relativně hustý, zatímco odvolání, metodika a odborně náročnější rozhodování mohou být soustředěny na vyšší úrovni. Pro Model 77 z toho plyne:

Není nutné, aby místo kontaktu občana bylo totožné s místem odborného řízení celé agendy.

7. Případová studie II: silniční správa a doprava

Doprava ukazuje princip funkčního dělení ještě zřetelněji. Zákon č. 320/2002 Sb. při reformě veřejné správy v řadě ustanovení nahradil „okresní úřad“ právě „obecním úřadem obce s rozšířenou působností“. To se týkalo také rozsáhlých částí dopravní agendy. Současný zákon o pozemních komunikacích však nerozděluje správu pouze podle území. Rozděluje ji především podle druhu komunikace.

8. Kdo dnes rozhoduje o komunikacích

Podle Ministerstva dopravy je základní rozdělení silničních správních úřadů následující:

dálnice → Ministerstvo dopravy

silnice I. třídy → krajský úřad

silnice II. a III. třídy → obecní úřad ORP

místní komunikace → obecní úřad

U veřejně přístupných účelových komunikací vykonává významnou část působnosti rovněž ORP. To je mimořádně poučný příklad. Jedna veřejná funkce — správa pozemních komunikací — je rozdělena nikoli podle jediné administrativní hranice, ale podle významu infrastruktury. Celostátně významná komunikace má jiné správní měřítko než místní ulice.

9. Sokolovský příklad

Portál Městského úřadu Sokolov potvrzuje, že u silnic II. a III. třídy vykonává příslušné úkony silničního správního úřadu ORP Sokolov, zatímco u místních komunikací města vystupuje příslušný obecní úřad. Podobnou strukturu popisuje Městský úřad Kraslice. Jeho odbor uvádí působnost ve věcech silnic II. a III. třídy, místních komunikací a veřejně přístupných účelových cest a spolupráci s policií při úpravách provozu.

Analytický závěr

Dopravní agenda ukazuje, že zásada subsidiarity nemusí znamenat:

„celá doprava patří obvodu“.

Může znamenat:

místní komunikace → obec

regionální silnice → obvod

významnější silnice → země/kraj

celostátní infrastruktura → stát

Taková konstrukce může být ve skutečnosti bližší principu odpovědného státu než snaha vtěsnat všechny dopravní pravomoci do jedné správní úrovně.

10. Co se tedy reformou v dopravě skutečně stalo

U řady agend zákon č. 320/2002 Sb. provedl velmi konkrétní změnu:

OKRESNÍ ÚŘAD → OBECNÍ ÚŘAD ORP

V jiných působnostech ale okresní kompetence směřovaly ke krajům. Zákon proto sám dokládá, že reforma nebyla jen územní. Byla především kompetenční. Původní soubor činností okresního úřadu byl rozebrán a rozdělen podle toho, na jaké úrovni měl být nově vykonáván.

11. Případová studie III: živnostenská správa

Živnostenská správa poskytuje ze všech tří případů snad nejčistší příklad toho, co reforma vytvořila. Zákon č. 320/2002 Sb. změnil zákon o živnostenských úřadech tak, že systém nově tvořily:

obecní živnostenské úřady

krajské živnostenské úřady

Živnostenský úřad České republiky

Obecními živnostenskými úřady se staly odbory obecních úřadů obcí s rozšířenou působností. Krajskými živnostenskými úřady odbory krajských úřadů.

12. Jedna agenda, dvě správní úrovně

Rozdělení odpovědnosti bylo poměrně čitelné. Obecní živnostenský úřad měl vykonávat vlastní živnostenskou agendu, provádět kontroly a vést živnostenský rejstřík.

Krajský živnostenský úřad získal především:

• řídící funkci,
• koordinaci,
• kontrolu,
• metodickou činnost,
• rozhodování o odvolání proti rozhodnutím obecních živnostenských úřadů.

Tato architektura je přímo zakotvena v reformním zákoně. A její základní logika trvá dodnes. Současný zákon č. 570/1991 Sb. stále stanoví, že obecním živnostenským úřadem je odbor ORP a krajský živnostenský úřad vykonává vůči obecním živnostenským úřadům řídící, koordinační, kontrolní a metodickou činnost a rozhoduje o odvoláních.

13. Jak to vypadá na Sokolovsku dnes

Kraslice mají vlastní obecní živnostenský úřad. Oficiální stránky města jej v roce 2026 popisují jako místo, které vede živnostenský rejstřík, přijímá registrace, vykonává kontroly a funguje také jako centrální registrační místo.

Karlovarský kraj dlouhodobě uvádí sedm obecních živnostenských úřadů v kraji, mezi nimi Sokolov a Kraslice, a krajský živnostenský úřad nad nimi vykonává metodickou a další zákonnou působnost. Na území někdejšího okresu Sokolov tedy dnes existují dva obecní živnostenské úřady odpovídající dvěma ORP.

14. Kompetenční mapa tří sledovaných agend

Tabulka je záměrně zjednodušeným modelem institucionální architektury. Nenahrazuje právní posouzení konkrétního správního řízení.

15. Co reforma skutečně decentralizovala

Na základě prvních tří případů lze už poměrně bezpečně odmítnout dvě krajnosti.

První nepřesný obraz

„Před rokem 2003 bylo všechno v okresním městě.“

Nebyla to pravda. Stavební úřady existovaly například také v Horním Slavkově, Chodově, Kraslicích, Kynšperku nad Ohří a Lokti.

Druhý nepřesný obraz

„Okresní úřad byl pouze přejmenován na ORP.“

Ani to není pravda. Reformní zákon převáděl různé kompetence na různé instituce.

Skutečný proces proto lépe vystihuje:

STARÝ SYSTÉM

↓

ROZEBRÁNÍ KOMPETENCÍ

↓

ROZDĚLENÍ MEZI OBCE, ORP, KRAJE A STÁT

16. Co reforma získala

Z hlediska principů veřejné správy lze identifikovat několik potenciálních přínosů.

Dostupnější výkon části státní správy

Síť 205 ORP vytvořila podstatně jemnější územní strukturu než síť okresních úřadů. Na Sokolovsku vznikla dvě hlavní centra rozšířené státní správy — Sokolov a Kraslice. To může být významné především pro periferní Kraslicko.

Oddělení výkonu a odvolání

U živnostenské správy je dobře vidět logika:

ORP rozhoduje

↓

kraj metodicky řídí, kontroluje a rozhoduje o odvolání

Takové uspořádání odpovídá důležitému principu, že prvostupňový rozhodující orgán nemá být zároveň konečným přezkumným orgánem.

Funkční diferenciace

Dopravní správa ukazuje rozumný princip: jiné měřítko pro místní ulici, jiné pro regionální silnici a jiné pro dálnici. Ne všechny veřejné funkce potřebují stejné správní území.

17. Co reforma zároveň zkomplikovala

Stejný systém ale přinesl nový typ složitosti. Občan se již nemůže orientovat pouze podle otázky:

„Do kterého okresu patřím?“

Musí někdy vědět také:

O jakou agendu jde?

Jakého druhu je komunikace?

Je rozhodující obec, ORP, kraj nebo specializovaný orgán?

Jde o první stupeň, nebo odvolání?

Z pohledu právní specializace to může být správně. Z pohledu občanské srozumitelnosti však vzniká problém.

18. Důležitý rozdíl: institucionální jednoduchost není totéž co občanská jednoduchost

Toto je jeden z nejvýznamnějších závěrů pilotu. Představa, že dobrý stát musí mít co nejméně typů institucí, může být chybná. Specializovaná správa může být odbornější a bezpečnější. Pro občana však nemusí být nutné, aby složitost systému znal. Ideální uspořádání by proto mělo umožnit:

složitost uvnitř veřejné správy

ale

jednoduchost na rozhraní mezi občanem a státem.

Občan by měl sdělit, co potřebuje. Stát by měl sám určit, která instituce je příslušná. To je velmi důležitá možnost, kterou dnešní digitalizace otevírá.

19. Důsledky pro Model 77

První tři případové studie vedou k zásadnímu metodickému závěru:

Model 77 nesmí být kopií okresního úřadu

Pokud by projekt vytvořil přibližně 77 nových úřadů a mechanicky do nich soustředil všechny činnosti dnešních ORP, mohl by ztratit výhodu místní dostupnosti.

Model 77 nemusí znamenat 77 kontaktních míst

Je možné oddělit:

místo poskytování služby od místa odborného řízení a od místa politické odpovědnosti.

Například odborný tým může být společný pro větší území, zatímco podání a základní kontakt s občanem zůstávají místně dostupné.

Různé funkce mohou potřebovat různá území

Doprava tento princip již dnes prakticky používá. Proto bychom neměli předpokládat:

1 zemský obvod = 1 hranice pro všechny státní agendy.

Budoucí obvod může být především jednotkou řízení, demokratické odpovědnosti a financování, zatímco vlastní výkon některých služeb může mít hustší nebo naopak širší síť.

20. První návrh možné architektury

Z dosavadních poznatků lze formulovat pracovní model:

OBEC

Místní záležitosti a služby, které lze bezpečně a hospodárně vykonávat místně.

KONTAKTNÍ PRACOVIŠTĚ

Nemusí představovat samostatnou rozhodovací instituci. Může poskytovat občanům osobní kontakt se státem.

ZEMSKÝ OBVOD

Odborné správní kapacity, které jsou pro jednotlivé malé úřady obtížně udržitelné.

ZEMĚ / VYŠŠÍ ÚROVEŇ

Odvolání, metodika, koordinace a funkce vyžadující větší územní rozsah.

STÁT

Jednotné právo, celostátní systémy, strategická infrastruktura a specializované celostátní funkce. Toto zatím není rozhodnutí koncepce. Je to hypotéza odvozená z prvních případových studií.

21. Největší test: co by se stalo s Kraslicemi?

Právě Kraslicko je pro Model 77 mimořádně důležité. Dnes má vlastní ORP, vlastní stavební úřad, vlastní živnostenský úřad, vlastní dopravní správu a další veřejné funkce. Oficiální stránky Kraslic potvrzují rozsáhlou skladbu odborů vykonávajících státní správu pro osm obcí ORP. Pokud bychom Kraslicko jednoduše začlenili pod větší Sokolovský obvod a fyzicky soustředili agendy do Sokolova, reforma by mohla:

zvýšit odbornou kapacitu

ale současně

zhoršit dostupnost pro občana.

Proto je třeba testovat minimálně tři možnosti:

A — zachovat rozhodování v Kraslicích

B — soustředit odborné rozhodování v Sokolově, ale zachovat kontaktní místo v Kraslicích

C — rozdělit funkce podle jejich charakteru

Teprve data o počtech případů, pracovnících, nákladech a dostupnosti mohou rozhodnout, která možnost je lepší.

22. Co nám veřejné zdroje zatím neříkají

Z právních předpisů lze poměrně přesně zjistit kdo má kompetenci.

Mnohem obtížnější je z nich zjistit:

kolik práce daná agenda skutečně představuje,

kolik lidí ji vykonává,

kolik rozhodnutí ročně vydá,

kolik stojí,

jak dlouho řízení trvá,

jak často je rozhodnutí napadeno,

jak často je v odvolacím řízení změněno nebo zrušeno,

jak obtížné je obsadit odborná pracovní místa.

A právě tato data budou pro posouzení Modelu 77 rozhodující.

23. Datové požadavky pro Městský úřad Sokolov a Kraslice

Pro každou z vybraných agend potřebujeme za vhodné období, ideálně nejméně tři až pět let:

Takový soubor umožní poprvé změřit správní kapacitu, nikoli ji pouze odhadovat.

24. Další požadovaná data od Karlovarského kraje

U krajské úrovně potřebujeme zejména:

• počet odvolání ze Sokolova a Kraslic,
• výsledky odvolacích řízení,
• metodické a kontrolní zatížení,
• personální kapacitu příslušných krajských odborů,
• časovou náročnost agend,
• případné rozdíly mezi jednotlivými ORP.

Zvlášť cenný bude údaj: kolik prvostupňových rozhodnutí připadá na jedno úspěšné odvolání nebo zrušené rozhodnutí. Ten může pomoci hodnotit kvalitu a stabilitu rozhodování jednotlivých úřadů.

25. Historická data, která potřebujeme z archivů

Pro úplné srovnání roku 2002 bude pravděpodobně nutné využít archivní materiály.

Potřebujeme zejména:

• organizační řád Okresního úřadu Sokolov,
• výroční zprávy,
• rozpočtové a personální dokumenty,
• seznam odborů a oddělení,
• statistiky správních řízení,
• spisové a skartační plány,
• případně předávací protokoly z roku 2002/2003.

Právě předávací dokumentace může být mimořádně cenná. Může ukázat nejen právní převod kompetencí, ale také:

• kam přešli zaměstnanci,
• kam byly převedeny spisy,
• jaké instituce převzaly konkrétní agendy,
• jak byl rozdělen majetek a technické zázemí.

26. Co už lze hodnotit

FAKT

Okresní úřady skončily k 31. prosinci 2002 a část jejich působností přešla na ORP.

FAKT

Převod nebyl jednotný. Zákon č. 320/2002 Sb. měnil velké množství jednotlivých právních předpisů a podle agendy převáděl pravomoci na různé úrovně.

FAKT

Na území okresu Sokolov existovalo již v roce 2002 vedle okresního úřadu šest městských stavebních úřadů.

FAKT

Dnes fungují Sokolov a Kraslice jako dvě ORP a Kraslice vykonávají přenesenou působnost pro osm obcí svého správního obvodu.

FAKT

Současná silniční správa je rozdělena mezi obec, ORP, kraj a ministerstvo podle druhu komunikace.

FAKT

Současná živnostenská správa odděluje obecní prvostupňový výkon od krajského řízení, metodiky, kontroly a odvolání.

27. Co zatím hodnotit nelze

Bez provozních dat nelze odpovědně tvrdit, že:

• dva úřady jsou dražší než jeden,
• Kraslice jsou příliš malé pro odborný výkon státní správy,
• sloučení se Sokolovem by přineslo úsporu,
• historický okres byl efektivnější,
• Model 77 by byl levnější,
• větší správní obvod automaticky zvýší kvalitu rozhodování.

Taková tvrzení musí být prokázána.

28. První hodnocení reformy 2003

Na základě tří analyzovaných oblastí lze formulovat předběžný závěr. Reforma veřejné správy nebyla prostým odstraněním jedné administrativní úrovně. Byla pokusem rozložit veřejné funkce podle vhodnějšího měřítka výkonu. U některých agend přiblížila výkon státu prostřednictvím ORP. U jiných posílila krajskou úroveň. Současně vytvořila systém, v němž občan někdy musí rozlišovat mezi obcí, ORP, krajem a specializovaným státním orgánem.

Reforma tedy pravděpodobně přinesla:

větší územní dostupnost některých služeb

ale také

složitější institucionální mapu.

Zda tato výměna přinesla celkový prospěch, nelze rozhodnout pouze podle počtu úřadů.

29. Nejvýznamnější poznatek pro Deklaraci odpovědného státu

Dosavadní pilot naznačuje, že při reformě státu potřebujeme rozlišovat nejméně čtyři věci:

ÚZEMÍ

ROZHODOVACÍ PRAVOMOC

ODBORNÝ APARÁT

KONTAKT S OBČANEM

Nemusejí být vždy umístěny na stejné úrovni. To může být jeden z klíčů k jednoduššímu státu. Nemusíme například zachovávat samostatný odborný aparát v každém malém správním centru jen proto, aby občan nemusel cestovat. Stejně tak nemusíme rušit místní kontaktní pracoviště jen proto, že odborné rozhodování soustředíme na větším území.

30. Pracovní model pro další testování

Zkušenost reformy 2003 nás vede k možné konstrukci:

DECENTRALIZOVAT KONTAKT

SOUSTŘEDIT ODBORNOST TAM, KDE JE TO POTŘEBA

JASNĚ URČIT ODPOVĚDNOST

ODDĚLIT ROZHODOVÁNÍ OD PŘEZKUMU

DIGITALIZOVAT TOK INFORMACÍ MÍSTO PŘESOUVÁNÍ OBČANA

Takový princip je zatím pouze hypotézou.

Sokolovský pilot ji musí vyvrátit nebo potvrdit daty.

31. Závěr

Původní otázka zněla:

„Kam zmizely pravomoci Okresního úřadu Sokolov?“

Po prvním podrobném zkoumání lze odpovědět:

Nezmizely. Byly rozděleny.

Část přešla blíže k občanům na obce s rozšířenou působností. Část byla soustředěna na krajské úrovni. Některé funkce byly a nadále jsou rozděleny podle významu, území nebo odbornosti. A některé agendy prošly od roku 2003 dalšími zásadními reformami. Historický okres proto nelze jednoduše obnovit tím, že znovu spojíme Sokolov a Kraslice pod jediný úřad.

Nejprve musíme zjistit, které funkce má smysl skutečně spojovat.

Sokolovský pilot tak začíná ukazovat možná ještě důležitější zásadu, než je samotný počet správních obvodů:

Nejdříve určit veřejnou funkci a její odpovědnost. Teprve potom určit území a instituci, která ji má vykonávat.

Stav důkazů

Silně doloženo: právní přechod kompetencí, institucionální struktura, existence jednotlivých typů úřadů.

Částečně doloženo: konkrétní organizační podoba výkonu na Sokolovsku v různých historických obdobích.

Dosud nedoloženo: srovnatelné náklady, počty pracovníků, počty řízení, délky řízení, odvolací úspěšnost a skutečné úspory či ztráty jednotlivých modelů.

Tyto údaje musí být předmětem další fáze pilotu.

Největší přínos tohoto rozboru vidím ve zjištění, že historická okresní soustava není vhodnou nulovou hypotézou typu „jeden okres = jeden úřad“. Už seznam stavebních úřadů z roku 2002 dokládá, že na Sokolovsku vedle okresního úřadu fungovaly stavební úřady v Sokolově, Kraslicích, Chodově, Lokti, Kynšperku nad Ohří a Horním Slavkově. To výrazně mění způsob, jakým bychom měli historický okres porovnávat s Modelem 77.

Druhým silným závěrem je živnostenská správa. Reforma zde vytvořila velmi čitelný řetězec ORP = výkon → kraj = metodika, kontrola a odvolání, který v základní podobě přetrvává. Naopak doprava ukazuje, že nemusí existovat jediná správná územní úroveň: místní komunikace řeší obec, silnice II. a III. třídy ORP, silnice I. třídy kraj a dálnice stát.

Za další krok proto považuji nikoli další obecnou kapitolu, ale datový audit Městských úřadů Sokolov a Kraslice. Potřebujeme zjistit počet pracovníků, případů, odvolání, náklady a výsledky tří sledovaných agend. Právě tam poprvé zjistíme, zda dva správní aparáty na území někdejšího okresu představují užitečnou dostupnost, nebo duplicitu — a u kterých funkcí platí které z těchto dvou tvrzení.

Nezmizely okresy. Zmizely okresní úřady

Ještě důležitější je nezaměňovat tuto reformu se zrušením krajů. Vývoj byl opačný. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb. vytvořil čtrnáct vyšších územních samosprávných celků — třináct krajů a hlavní město Prahu — s účinností od 1. ledna 2000. Česká republika tak obnovila vyšší územní samosprávu, s níž počítala již Ústava.

Okresní úřad nebyl okresní samosprávou

Pro pochopení reformy je zásadní rozdíl mezi státní správou a samosprávou. Obec má své občany, volené zastupitelstvo a vlastní působnost. Stejný princip byl na regionální úrovni zaveden u krajů. Okresní úřad měl jinou povahu. Byl orgánem státní správy. Okres proto nepředstavoval třetí samosprávný článek mezi obcí a krajem s vlastním zastupitelstvem odpovědným obyvatelům okresu.

Reforma veřejné správy po roce 1989 postupně směřovala k modelu, v němž vedle sebe stojí místní a regionální samospráva a výkon státní správy. Český systém přitom používá takzvaný spojený model. Obce a kraje nerozhodují pouze o svých vlastních samosprávných záležitostech. V přenesené působnosti zároveň vykonávají část státní správy.

První fáze: vznik samosprávných krajů

První velká fáze reformy vytvořila vyšší územní samosprávu. Ústavní zákon z roku 1997 vymezil současné kraje a změnil také článek 99 Ústavy tak, že Česká republika se člení na obce jako základní územní samosprávné celky a kraje jako vyšší územní samosprávné celky. Kraje následně získaly vlastní zastupitelstva, rozpočty, majetek a zákonem stanovené kompetence. Nešlo tedy pouze o překreslení mapy. Vznikla nová úroveň demokratické odpovědnosti za regionální záležitosti.

Druhá fáze: konec okresních úřadů

Dalším krokem byla změna výkonu státní správy. Okresní úřady ukončily činnost na konci roku 2002. Jejich kompetence však nezmizely. Musely být převedeny jinam. Část převzaly kraje, významnou část nové obce s rozšířenou působností a další působnosti připadly jiným orgánům veřejné správy.

Od 1. ledna 2003 proto začala naplno fungovat síť obcí s rozšířenou působností — dnešních ORP.

Reforma tak nebyla jednoduchou výměnou jednoho úřadu za jiný.

Přesnější schéma zní: OKRESNÍ ÚŘAD → ROZDĚLENÍ KOMPETENCÍ MEZI ORP, KRAJE A DALŠÍ ORGÁNY

Proč vznikly ORP

Jedním z deklarovaných cílů druhé fáze reformy bylo přiblížit státní správu občanům a zvýšit efektivitu jejího výkonu. Ministerstvo vnitra ve svých materiálech k historii reformy popisuje cíle jako decentralizaci, dekoncentraci, zefektivnění výkonu státní správy a její přiblížení občanům.

Při přípravě nových správních jednotek se počítalo také s jejich spádovostí. Nemělo tedy jít pouze o matematické rozdělení okresů na menší části, ale o vytvoření správních center odpovídajících každodenním vazbám území. Výsledkem se stala podstatně hustší síť správních center než za systému okresních úřadů.

Občan blíže k úřadu

Logika tohoto kroku je pochopitelná. Pokud občan nemusí kvůli běžné správní záležitosti cestovat až do okresního města, může být veřejná správa dostupnější. Menší správní obvod může lépe odpovídat místním vazbám a potřebám obyvatel. To je důležitý argument, který nelze při dnešních úvahách o slučování správních území přehlížet.

Model s menším počtem větších obvodů totiž může snížit počet hlavních správních center, ale zároveň zvětšit vzdálenost mezi občanem a institucí. Právě proto nelze kvalitu správního uspořádání posuzovat pouze podle počtu úřadů.

Reforma však měla i druhou stránku

Zrušením okresních úřadů nezanikly veřejné funkce, které vykonávaly. Byly rozděleny. A tím vzniká otázka, která je pro dnešní hodnocení reformy možná ještě důležitější než samotný počet správních obvodů:

Je po rozdělení kompetencí jasnější, kdo za konkrétní veřejnou funkci odpovídá?

Jedna agenda může být vykonávána obcí, jiná ORP, další krajem a jiná územním pracovištěm specializovaného státního orgánu. Takové uspořádání nemusí být samo o sobě špatné. Různé veřejné funkce skutečně vyžadují různá územní měřítka a rozdílnou odbornou kapacitu. Problém nastává tehdy, pokud se spolu s kompetencemi rozdělí také odpovědnost natolik, že občan obtížně zjišťuje, kdo skutečně rozhoduje a kdo odpovídá za výsledek.

Sokolovsko jako názorný příklad

Právě zde dostává naše pilotní studie Sokolovska další význam.

Někdejší okres Sokolov představoval jedno okresní území. Po reformě zde působí dva správní obvody obcí s rozšířenou působností — Sokolov a Kraslice — a nad nimi Karlovarský kraj. Samotné konstatování, že kdysi existoval okres Sokolov, ovšem není argumentem pro jeho obnovení.

Stejně tak existence dnešních dvou ORP není důkazem, že současné uspořádání je nejlepší možné. Potřebujeme zjistit, co reforma v konkrétních agendách skutečně změnila.

Kam odešly kompetence okresního úřadu

Pro další fázi pilotu proto vzniká velmi konkrétní analytický úkol. U vybraných kompetencí někdejšího Okresního úřadu Sokolov lze sestavit řetězec:

KDE BYLA KOMPETENCE V ROCE 2002

↓

KAM PŘEŠLA V ROCE 2003

↓

KDO JI VYKONÁVÁ DNES

↓

KDO O NÍ ROZHODUJE

↓

KDO JI FINANCUJE

↓

KDO ZA NI ODPOVÍDÁ

↓

KDO JI KONTROLUJE

↓

KAM SMĚŘUJE ODVOLÁNÍ

Takové srovnání nám může říci mnohem více než pouhé porovnávání počtu okresů a ORP.

Dostupnost proti řiditelnosti

Reforma z počátku století zároveň odhaluje jeden ze základních konfliktů každého správního systému. Na jedné straně stojí dostupnost. Čím hustší síť správních center máme, tím blíže může mít občan k veřejné správě.

Na druhé straně stojí kapacita a řiditelnost. Čím více správních jednotek existuje, tím více může být potřeba koordinace, odborných týmů, financování a vztahů mezi institucemi. Ani jeden princip nemůže automaticky zvítězit.

Dobrá veřejná správa musí hledat takové měřítko, při němž zůstává služba občanovi dostupná a současně existuje dostatečná odborná kapacita a jasná odpovědnost.

Digitalizace mění část původní rovnice

Do dnešní diskuse navíc vstupuje okolnost, která měla na začátku století podstatně menší význam: digitální výkon veřejné správy. Pokud určitou agendu může občan bezpečně vyřídit elektronicky, fyzická vzdálenost od správního centra ztrácí část svého významu. To však neplatí pro všechny veřejné služby a není to argument pro automatické rušení místních pracovišť. Digitalizace spíše mění otázku. Nemusíme se vždy ptát, kde musí sedět celý úřad. Můžeme se ptát, které odborné činnosti lze soustředit a které kontaktní služby musí zůstat občanům nablízku.

Nevracet se do roku 2002

Zkušenost okresů proto nemá být návodem k návratu. Model 77 by udělal zásadní chybu, kdyby se spokojil s myšlenkou, že dnešních 205 ORP jednoduše nahradí přibližně sedm desítek nových okresů. Česká veřejná správa se za více než dvě desetiletí změnila. Změnily se technologie, mobilita obyvatel, ekonomické vazby i způsob komunikace se státem. Historická zkušenost však může posloužit jako srovnávací základ.

Můžeme se ptát, co okresní systém uměl lépe, co naopak lépe řeší dnešní ORP a které problémy vytvořilo samotné rozdělení kompetencí.

Skutečná otázka není okres, nebo ORP

Debata o veřejné správě se snadno změní v souboj map. Okresy proti ORP. Kraje proti zemím. Centralizace proti decentralizaci. Taková debata ale míjí podstatu. Správná otázka zní:

Na jaké úrovni lze každou konkrétní veřejnou funkci vykonávat nejblíže občanovi, a přitom dostatečně odborně, hospodárně, bezpečně a s jasnou odpovědností?

Teprve potom má smysl kreslit hranice.

Reforma z let 2000 až 2003 nám zanechala cennou zkušenost. Ukázala, že veřejnou správu lze výrazně decentralizovat a přiblížit občanům. Současně vytvořila systém, jehož kompetence jsou rozděleny mezi několik úrovní a typů institucí.

Po více než dvaceti letech proto není nejdůležitější otázkou, zda byly okresní úřady zrušeny správně.

Důležitější je zjistit, které principy tehdejší reformy obstály, které nikoli a co bychom dnes dokázali uspořádat lépe.

Právě tak má s historickou zkušeností pracovat Deklarace odpovědného státu: nevracet stát do minulosti, ale poučit se z ní při hledání jeho další podoby.

Prameny a další četba

Ústavní zákon č. 347/1997 Sb. — vytvoření vyšších územních samosprávných celků a změna článku 99 Ústavy.

Ministerstvo vnitra ČR — Historie reformy veřejné správy — přehled první fáze vzniku krajů a druhé fáze vzniku ORP.

Ministerstvo vnitra ČR — Veřejnoprávní smlouvy — potvrzení ukončení činnosti okresních úřadů k 31. prosinci 2002 a převodu části jejich pravomocí na ORP.

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích.

Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích.

Zákon č. 314/2002 Sb. — stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí s rozšířenou působností.

Historická kostra článku stojí na primárních či úředních podkladech: ústavní zákon vytvořil současné vyšší územní samosprávné celky s účinností od 1. ledna 2000; Ministerstvo vnitra popisuje druhou fázi reformy jako vznik ORP a přenesení státní správy z okresních úřadů s cílem přiblížení správy občanům, decentralizace a dekoncentrace. Okresní úřady ukončily činnost 31. prosince 2002.

Český stát může při pohledu zvenčí působit poměrně jednoduše. Máme stát, kraje a obce. Jenže občan se při skutečném styku s veřejnou správou setkává s podstatně složitější soustavou. Existují obce různých typů, správní obvody obcí s rozšířenou působností, správní obvody pověřených obecních úřadů, okresy a zvláštní postavení hlavního města Prahy. Vedle územní samosprávy navíc fungují územní struktury jednotlivých orgánů státu.

Ne všechny tyto jednotky mají stejný účel. A právě zde musíme začít.

Základ tvoří obec

Nejblíže občanovi stojí obec.

Česká republika měla podle údajů Českého statistického úřadu za rok 2025 celkem 6 258 obcí. Mezi nimi jsou velmi malé venkovské obce i velká města. Statut města mělo 610 obcí, z nich 27 bylo statutárními městy.

Tato rozdrobenost je jednou z charakteristických vlastností českého územního uspořádání. Obec přitom není pouze místní pobočkou státu. Ústava ji chápe jako základní územní samosprávný celek. Má vlastní zastupitelstvo, hospodaří se svým majetkem a rozpočtem a v samostatné působnosti rozhoduje o místních záležitostech, které jí právní řád svěřuje.

Současně však český systém používá takzvaný spojený model veřejné správy. Orgány obcí proto vedle samosprávy vykonávají v zákonem stanoveném rozsahu také státní správu v přenesené působnosti. A právě zde se jednoduchý obrázek začíná větvit.

Ne každá obec vykonává stejný rozsah státní správy

Všech více než šest tisíc obcí není z hlediska výkonu přenesené státní správy postaveno na stejnou úroveň. Některé úkoly vykonávají obecní úřady v základním rozsahu. Vybrané obce však vykonávají státní správu také pro širší území a pro obyvatele okolních obcí. Vzniká tak několik stupňů. Jedním z nich jsou pověřené obecní úřady. Jejich správních obvodů bylo podle údajů ČSÚ 388.

Ještě širší rozsah státní správy vykonávají obce s rozšířenou působností, běžně označované zkratkou ORP. Jejich správních obvodů je 205.

Tyto obvody jsou významnou součástí dnešní správní geografie České republiky. Vznikly v souvislosti s reformou veřejné správy a převzaly podstatnou část agend po ukončení činnosti okresních úřadů na konci roku 2002. Důležité však je rozlišovat dvě věci.

• Obec s rozšířenou působností je konkrétní obec.
• Správní obvod ORP je území, pro které její úřad vykonává stanovenou část státní správy.

Správní obvod tedy není další samosprávou mezi obcí a krajem. Nemá vlastní zastupitelstvo, které by občané daného obvodu volili jako zastupitelstvo samostatné územní jednotky. Je to především území výkonu veřejné správy.

Nad obcemi stojí kraje — ale v jiné roli

Česká republika má 14 krajů, počítáme-li mezi ně hlavní město Prahu s jeho zvláštním postavením. Kraj je na rozdíl od správního obvodu ORP vyšším územním samosprávným celkem. Má vlastní volené zastupitelstvo, rozpočet, majetek a zákonem stanovenou samostatnou působnost.

Také kraje ovšem vykonávají vedle samosprávy přenesenou státní správu. Máme tedy systém, v němž se na územní úrovni opakovaně setkávají dva principy:

• samospráva, při níž územní společenství prostřednictvím volených orgánů spravuje své záležitosti,
• a státní správa, kterou zákon svěřuje orgánům územní samosprávy v přenesené působnosti.

Pro pochopení dnešního systému je tento rozdíl zásadnější než samotný počet úřadů.

Okresní úřady zmizely. Okresy nikoli

Zvláštní kapitolu představují okresy. Česká republika má stále vymezena území 76 okresů, ačkoli okresní úřady byly zrušeny již na konci roku 2002. Na první pohled to může působit jako paradox. Není však možné jednoduše říci, že okresy „přežily zbytečně“. Je třeba odlišit instituci od území.

Okresní úřad byl správním orgánem. Okres je územní jednotkou, která může být nadále používána v právním, statistickém nebo organizačním členění. To je pro naši další práci důležité. Zrušení úřadu totiž automaticky neznamená zánik územní struktury, na níž byla část veřejné správy dlouhodobě postavena.

Právě historická okresní síť bude později jedním z podkladů při zkoumání Modelu 77. Nemůže však být jediným podkladem a její historická existence sama o sobě nedokazuje, že by byla optimálním základem budoucí správy.

Praha je samostatný případ

Do jednoduchého schématu nezapadá ani hlavní město Praha. Praha má současně postavení obce i kraje. Uvnitř města existuje vlastní členění na městské části a správní obvody.

ČSÚ uvádí 22 správních obvodů a 57 městských částí.

Praha proto bude muset být při každé budoucí úvaze o správním uspořádání posuzována zvlášť. Mechanické přenesení modelu určeného pro venkovské nebo regionální oblasti na metropoli by mohlo vést ke zkresleným závěrům. Stejná opatrnost bude potřebná i u dalších velkých měst a jejich zázemí.

Jedna mapa nestačí

Tím však složitost veřejné správy nekončí. Územní organizace státu není tvořena pouze obcemi, správními obvody ORP, kraji a okresy. Jednotlivé veřejné instituce mohou pro výkon svých činností používat vlastní územní struktury. Správní geografie proto nemusí být pro každou veřejnou službu totožná. To nemusí být automaticky chyba.

Policie, soudnictví, finanční správa, zdravotnictví, školství nebo jiné oblasti veřejné moci mohou mít odlišné odborné požadavky a rozdílnou potřebu územního uspořádání. Otázkou však je, kdy je rozdílnost funkční a kdy už vytváří zbytečnou složitost. Právě to budeme muset postupně zkoumat po jednotlivých oblastech.

Složitost sama o sobě ještě není důkazem špatného systému

Bylo by lákavé položit vedle sebe čísla 6 258 obcí, 388 správních obvodů pověřených obecních úřadů, 205 správních obvodů ORP, 76 okresů a 14 krajů a prohlásit, že český stát je příliš složitý.

Takový závěr by byl předčasný.

Tyto jednotky totiž nejsou jednoduše vrstvami stejného druhu naskládanými jedna na druhou. Některé jsou samosprávnými celky, jiné správními obvody. Některé mají volené orgány, jiné nikoli. Některé slouží více účelům, jiné jsou důležité pouze pro určité agendy.

Počet územních struktur proto sám o sobě neměří kvalitu veřejné správy.

Skutečnou otázkou je, zda každá z nich plní potřebnou funkci a zda její existence pomáhá státu fungovat lépe, než by fungoval bez ní.

Od mapy institucí k mapě funkcí

Právě zde se propojuje tento popis současného stavu s metodou Deklarace odpovědného státu. Nestačí nakreslit organizační schéma. Potřebujeme zjistit, co se v jednotlivých úrovních skutečně děje. U každé významnější veřejné funkce proto budeme postupně sledovat stejný řetězec:

VEŘEJNÁ FUNKCE → PRAVOMOC → ROZHODOVÁNÍ → FINANCOVÁNÍ → ODPOVĚDNOST → KONTROLA → ODVOLÁNÍ

Teprve potom můžeme položit otázku, zda současné rozdělení dává smysl. A teprve ještě později bude možné porovnat je s alternativou.

Model 77 zatím není odpovědí

Pracovní Model 77 předpokládá možnost jednoduššího uspořádání:

OBČAN → OBEC → ZEMSKÝ OBVOD → ZEMĚ

Bylo by však metodickou chybou položit toto schéma vedle současného systému a už z jeho grafické jednoduchosti vyvodit, že musí být lepší.

Nemusí.

Jeden větší zemský obvod může být administrativně efektivnější než několik menších správních jednotek, ale zároveň může občanům vzdálit některé služby. Sloučení institucí může snížit režijní náklady, ale také vytvořit příliš velkou organizaci. Přenesení pravomoci blíže občanovi může posílit místní odpovědnost, ale pouze tehdy, má-li daná úroveň dostatek peněz, odborných pracovníků a schopnost úkol skutečně zvládnout.

Proto je číslo 77 pracovní hypotézou, nikoli cílem analýzy.

Nejprve musíme poznat stát, který už máme

Česká veřejná správa není prázdný list papíru. Je výsledkem historického vývoje, politických rozhodnutí, správních reforem i praktických potřeb. Některé její části mohou být překonané. Jiné mohou fungovat dobře, přestože na organizačním diagramu vypadají složitě. Proto bude Deklarace postupovat od funkcí, nikoli od předem vybraného počtu institucí.

Budeme se ptát, co má stát zajišťovat, na jakém území lze danou činnost účinně vykonávat, kolik stojí, kdo za ni odpovídá a zda existuje lepší alternativa.

Až potom přijde na řadu rozhodování:

ZACHOVAT → PŘEVÉST → SLOUČIT → ZRUŠIT

Nejdříve však potřebujeme současný český stát skutečně zmapovat. Protože stát, kterému nerozumíme, můžeme sotva odpovědně reformovat.

Číst podobné články

Díl II – Soběstačnost jako první obranná hradba

Díl III – Odpovědnost občana jako štít státu

Bezplatné vzdělání a prázdná pracovní místa

Propadlé hlasy nejsou ztracené, aneb Jak státy v Evropě financují politické strany

Datová analýza a datový slovník

Prameny a další četba

• Český statistický úřad: Územní jednotky.
• Český statistický úřad: Správní obvody obcí s rozšířenou působností.
• Český statistický úřad: Správní obvody obcí s rozšířenou působností – data za rok 2024.
• Ústava České republiky, zejména hlava sedmá – Územní samospráva.
• Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích.
• Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích.
• Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.
• Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností.
• Ministerstvo vnitra ČR: materiály k organizaci a výkonu veřejné správy.

Dva systémy mohou mít podobný počet institucí a přitom se zásadně lišit v tom, jak srozumitelně rozdělují odpovědnost. A naopak: soustava s větším počtem institucí nemusí být nutně horší, pokud každá z nich plní jasnou úlohu a občan dokáže zjistit, kdo o dané věci rozhoduje a kdo za rozhodnutí odpovídá.

Proto chceme při zkoumání českého státu začít jinou otázkou. Ne kolik máme úřadů, ale kdo za co skutečně odpovídá.

Jeden stát, různé druhy odpovědnosti

Česká veřejná správa není jednoduchý žebřík, na jehož vrcholu stojí vláda a pod ní postupně kraje a obce. Obce a kraje jsou územní samosprávné celky s vlastními orgány a vlastní samostatnou působností. Současně však jejich orgány vykonávají také státní správu, kterou na ně přenesl zákon. V jedné instituci se tak mohou setkávat dvě odlišné role.

Obec rozhodující o svém majetku, rozpočtu nebo některých místních záležitostech jedná jako samosprávné společenství občanů. Obecní úřad však současně může v zákonem stanovených případech vykonávat přenesenou působnost, tedy státní správu. Toto spojení má v české správní tradici své důvody a může přinášet praktické výhody. Státní správu lze díky němu vykonávat blíže občanovi, aniž by stát musel pro každou agendu vytvářet vlastní místní úřad. Současně však vzniká otázka, která bude pro Deklaraci odpovědného státu důležitá:

Je u každé veřejné činnosti dostatečně zřejmé, v jaké roli daný orgán jedná a kdo za jeho jednání nese odpovědnost?

Pravomoc bez odpovědnosti nestačí

Při hodnocení veřejné správy nestačí určit, která instituce určitou činnost vykonává. Je třeba sledovat celý řetězec:

VEŘEJNÁ FUNKCE → PRAVOMOC → ROZHODOVÁNÍ → FINANCOVÁNÍ → ODPOVĚDNOST → KONTROLA → ODVOLÁNÍ

Každá z těchto otázek znamená něco jiného.

• Kdo má zákonnou pravomoc?
• Kdo přijímá konkrétní rozhodnutí?
• Z jakého rozpočtu je činnost financována?
• Kdo politicky, správně nebo právně odpovídá za její fungování?
• Kdo kontroluje zákonnost a hospodárnost?
• A pokud rozhodnutí zasáhne konkrétního člověka, jakým způsobem se proti němu může bránit?

Teprve když dokážeme na tyto otázky odpovědět, můžeme rozumně posuzovat, zda je daná část státu uspořádána dobře.

Peníze mají následovat odpovědnost

Zvláštní pozornost si zaslouží financování. Instituce, která má povinnost poskytovat určitou veřejnou službu, potřebuje také odpovídající prostředky. Pokud jedna úroveň rozhoduje a jiná účet platí, může se odpovědnost začít rozplývat. To však neznamená, že každý veřejný úkol musí být financován výhradně z jednoho rozpočtu. Existují legitimní důvody pro společné financování a pro solidaritu mezi bohatšími a chudšími územími.

Rozdíly mezi regiony, velikostí obcí nebo jejich daňovou základnou nelze přehlížet. Veřejná správa nemůže být postavena na představě, že každé území má stejné možnosti. Pracovní princip Deklarace proto zní „financování má následovat kompetenci“, nikoli „každý si všechno zaplatí sám“. Rozdíl je podstatný. Solidarita může být nutnou součástí fungujícího státu. Neměla by však zakrývat, kdo rozhoduje o výdajích a kdo odpovídá za jejich účelnost.

Kontrola nesmí být dodatkem

Odpovědný stát potřebuje nejen někoho, kdo rozhoduje, ale také někoho, kdo rozhodujícího kontroluje. Kontrola přitom může mít různé podoby.

Jiná je kontrola zákonnosti, jiná finanční kontrola, jiná politická odpovědnost volených představitelů a jiná možnost občana napadnout konkrétní správní rozhodnutí. Proto nelze jednoduše říci, že každá veřejná činnost má mít „jednoho kontrolora“. Podstatnější zásada zní:

Ten, kdo rozhoduje, nemá být jediným soudcem správnosti vlastního rozhodování.

Současný český systém již obsahuje řadu kontrolních a dozorových mechanismů. Například u obecních právních předpisů se liší i kontrolní uspořádání podle toho, zda obec jedná v samostatné, nebo přenesené působnosti.

Úkolem Deklarace proto není tvrdit, že kontrola dnes neexistuje. Má zkoumat, zda je dostatečně nezávislá, účinná a srozumitelná a zda její uspořádání odpovídá tomu, kdo skutečně rozhoduje.

Jedna pravomoc, jedna odpovědnost. Ale ne za každou cenu

Jedním z pracovních principů Deklarace je pravidlo „jedna pravomoc – jedna odpovědnost“.

Je třeba jej správně chápat. Neznamená, že složité veřejné služby lze vždy uzavřít do jediné instituce. Školství, zdravotnictví, doprava nebo sociální politika jsou systémy, v nichž se přirozeně potkává více veřejných i soukromých aktérů. Stát může stanovovat pravidla, jiná instituce může službu financovat, samospráva ji může organizovat a konkrétní organizace poskytovat. Úplné odstranění těchto vazeb by nebylo ani možné, ani žádoucí.

Smyslem principu je něco jiného: odpovědnost se nesmí ztratit mezi institucemi.

Pokud veřejná služba nefunguje, občan by neměl narazit na nekonečný kruh odpovědí, podle něhož obec čeká na kraj, kraj na ministerstvo, ministerstvo na zákon a všichni společně na rozpočet. Tam, kde musí být odpovědnost sdílená, musí být alespoň přesně popsáno, za kterou část odpovídá kdo.

Subsidiarita není automatická decentralizace

Deklarace pracuje také se zásadou, podle níž má veřejná pravomoc náležet nejnižší úrovni, která ji dokáže účinně, hospodárně a bezpečně vykonávat. Důležitá jsou všechna slova této věty. Nejnižší úroveň není automaticky nejlepší.

Některé činnosti mohou vyžadovat odborné kapacity, které malá obec nemůže dlouhodobě udržovat. Jiné překračují hranice jednotlivých obcí. Další potřebují jednotná pravidla v celé zemi nebo takovou míru koordinace, že jejich přílišné rozdrobení může být dražší a méně účinné. Subsidiarita proto není příkazem přesouvat všechno směrem dolů.

Je to test.

U každé pravomoci se musíme ptát, která úroveň ji dokáže vykonávat dostatečně blízko občanovi, ale zároveň odborně, hospodárně, bezpečně a bez nepřiměřených rozdílů v dostupnosti základních veřejných služeb. Někdy bude výsledkem obec. Jindy širší území. A v některých případech stát jako celek.

Nejprve funkce, potom instituce

Právě zde se dostáváme k metodě, kterou chceme v dalších částech projektu používat. Nejprve se nebudeme ptát, který úřad zachovat nebo zrušit.

První otázka musí znít:

Jaký veřejný problém tato činnost řeší a je nutné, aby jej řešila veřejná moc?

Pokud ano, následuje další otázka:

Na jaké úrovni lze tuto činnost vykonávat nejlépe?

A teprve potom má přijít rozhodování mezi možnostmi:

ZACHOVAT → PŘEVÉST → SLOUČIT → ZRUŠIT

Toto pořadí je důležité. Reforma veřejné správy nemá být soutěží v počtu zrušených úřadů. Cílem není co nejmenší stát. Cílem je co nejjednodušší uspořádání schopné spolehlivě vykonávat veřejné funkce, které společnost skutečně potřebuje.

Stejným metrem na dnešní stát i na Model 77

Tato metodika nesmí sloužit pouze ke kritice současného uspořádání. Stejně přísně musí být posuzovány také návrhy Deklarace odpovědného státu. Pracovní model 77 zemských regionů proto nemůže být výjimkou.

Pokud navrhne převést určitou pravomoc na zemský obvod, musí být možné doložit, proč je právě tato úroveň vhodnější než obec, dnešní kraj nebo stát. Musíme se ptát, zda má dostatek obyvatel, financí a odborných pracovníků, zda jeho území odpovídá skutečným vazbám obyvatel, jaká bude dostupnost úřadu, kolik bude změna stát a zda nevytvoří nové problémy místo těch starých. A pokud analýza ukáže, že současné řešení funguje lépe, má zůstat zachováno. Model, který nelze změnit na základě důkazů, není analytickým modelem. Je doktrínou. Tou Deklarace odpovědného státu být nechce.

Začněme mapovat odpovědnost

Dalším krokem projektu proto nebude hledání institucí, které lze co nejrychleji zrušit. Budeme postupně rozebírat jednotlivé oblasti veřejné správy a pokládat jim stejnou sadu otázek:

Co musí veřejná moc zajistit? Kdo dnes rozhoduje? Kdo platí? Kdo odpovídá? Kdo kontroluje? Kam se občan může odvolat? A existuje jednodušší uspořádání, které by zachovalo nebo zlepšilo kvalitu služby?

Teprve z odpovědí může postupně vzniknout věrohodnější obraz toho, co má zůstat, co lze převést, co má smysl sloučit a co už svůj účel neplní. Odpovědný stát totiž nezačíná organizačním schématem.

Začíná okamžikem, kdy lze u veřejné moci položit jednoduchou otázku — kdo za toto rozhodnutí odpovídá? — a dostat na ni stejně jednoduchou a ověřitelnou odpověď.

Číst podobné články

Odpovědný stát nezačíná reformou. Začíná otázkou, kdo za co odpovídá

Proč Česko zrušilo okresní úřady? Reforma, která změnila mapu veřejné správy

Díl IV – Hospodářská a průmyslová základna obrany

Díl VI – Diplomacie jako štít i most

Díl VIII – Jednotná doktrína ochrany státu

Prameny a další četba

• Ústava České republiky, zejména ústavní postavení územní samosprávy.
• Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).
• Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení).
• Ministerstvo vnitra ČR: Veřejná správa v České republice.
• Ministerstvo vnitra ČR: Koncepce Klientsky orientovaná veřejná správa 2030.
• Ministerstvo vnitra ČR: metodické materiály k samostatné a přenesené působnosti a ke kontrole a dozoru územních samosprávných celků.
• Evropská charta místní samosprávy.

Potřebujeme skutečně tolik pater státu?

Česká veřejná správa je dnes výsledkem mnoha historických vrstev. Vedle více než šesti tisíc obcí existují obce s rozšířenou působností, kraje, stát a řada dalších územních struktur. Okresy sice již nepředstavují samosprávnou politickou úroveň, jejich členění však z české správní mapy zcela nezmizelo. Právě zde začíná úvaha o modelu Soustavě 77. Její pracovní východisko je jednoduché: využít 76 okresních území a Prahu jako základ pro přibližně 77 zemských obvodů. Každý by měl jasně stanovené kompetence, vlastní demokratickou odpovědnost a jednoho přímo voleného představitele.

Pracovní označení této funkce zní Zeman.

Nejde o obnovení historického šlechtického stavu. Starému českému slovu by byl přisouzen nový ústavní význam: volený představitel určité části země.

Starosta obci, Zeman obvodu

Jedním z cílů návrhu je vytvořit systém, kterému lze porozumět bez znalosti spletité struktury veřejné správy. Starosta by nadále představoval obec. Zeman by zastupoval zemský obvod. Všech 77 Zemanů by současně tvořilo celostátní Zemský sněm.

Vznikla by tak posloupnost: občan – obec – zemský obvod – země.

Právě spojení regionálního představitele s celostátní zákonodárnou funkcí patří k nejvýraznějším prvkům návrhu. Občan by nevolil zvlášť představitele regionu a následně anonymnější stranickou kandidátku poslanců. Člověk zvolený za jeho zemský obvod by současně nesl odpovědnost za tento obvod a zastupoval jej při celostátním rozhodování.

Myšlenka má určitou obdobu v zahraničí, přestože žádný významný evropský systém není její přesnou kopií. Německé spolkové země se prostřednictvím svých vlád podílejí na federálním zákonodárství v Bundesratu. Švýcarské kantony zase představují příklad rozsáhlé územní samosprávy, subsidiarity a silného postavení místních společenství.

Soustava 77 by však neměla být federací německého ani švýcarského typu. Česká republika by zůstala jednotným právním státem.

Základní otázka: Kdo má vlastně o čem rozhodovat?

Skutečnou podstatou reformy není číslo 77.

Je jí rozdělení odpovědnosti.

Pokud může určitou záležitost účinně vyřešit obec, neměl by ji řídit zemský obvod. Pokud ji dokáže spravovat zemský obvod, nemá ji bez vážného důvodu přebírat ministerstvo.

Obce by proto řešily především skutečně místní záležitosti. Zemské obvody by mohly převzít například část regionální dopravy, středního školství, nemocniční infrastruktury, regionálních komunikací nebo sociálních služeb. Státu by zůstaly záležitosti, které ze své podstaty vyžadují jednotu – obrana, zahraniční politika, základní právní řád, celostátní bezpečnost nebo strategická infrastruktura. Ministerstvo by přitom nemuselo každou službu samo řídit. Jeho úkolem může být stanovení společného standardu, zatímco samotné provedení zůstane místní správě.

Základní pravidlo Soustavy 77 proto zní: Jedna pravomoc, jedna hlavní odpovědnost.

Reforma, která nemá začít bouráním

Právě zde se návrh odlišuje od představ o radikálním překreslení státu. Soustava 77 vychází z principu kontinuity před revolucí.

Každá současná instituce by měla být před změnou posouzena podle čtyř možností: zachovat – převést – sloučit – zrušit.

Pokud nějaká instituce funguje, není důvod ji rušit jen proto, aby reforma vypadala radikálněji. Pokud například současný úřad disponuje odbornými zaměstnanci, budovou, informačním systémem a fungující agendou, nový systém nemusí nic z toho budovat znovu. Může změnit především to, komu instituce odpovídá a jaké úkoly vykonává.

Stejně důležitý je opačný princip: pokud se určitá kompetence přesune na zemský obvod, neměla by její původní správní struktura bezdůvodně pokračovat na kraji či ministerstvu. Jinak by výsledkem nebylo zeštíhlení státu, ale vznik další administrativní vrstvy.

Proč právě 77?

Číslo má praktický, nikoli symbolický původ.

Výchozí pracovní mapa používá okresní strukturu: Benešov, Beroun, Kladno, Kolín, Kutnou Horu, Mělník, Mladou Boleslav a další okresní oblasti až po Opavu či Ostravu. Spolu s Prahou vzniká soustava 77 území. Výhodou je kontinuita. Okresní členění má historické kořeny, část státních struktur s ním stále pracuje a mnohá okresní města představují přirozená centra svého okolí. To ovšem neznamená, že by současné okresní hranice měly být automaticky převzaty. A právě zde začíná jedna z nejtěžších částí celé koncepce.

Praha-východ ukazuje problém

Správní mapa vytvořená v minulosti nemusí odpovídat skutečnému životu v 21. století. Praha a její okolí tvoří rozsáhlý propojený prostor. Podobné otázky vznikají kolem Brna, Plzně nebo Ostravy. Budoucí hranice zemských obvodů proto nelze určovat pouze podle historické mapy. Rozhodovat by měla kombinace několika kritérií: počet obyvatel, dopravní a pracovní spádovost, dostupnost škol a nemocnic, hospodářské vazby, historická identita, geografická soudržnost a schopnost obvodu financovat a organizovat svěřené služby.

Číslo 77 proto musí být chápáno jako výchozí hypotéza, kterou je třeba ověřit, nikoli jako dogma.

Jeden Zeman, jeden hlas?

Ještě obtížnější problém přináší samotný Zemský sněm. Pokud má každý z přibližně 77 obvodů jednoho Zemana a každý Zeman jeden hlas, různě lidnaté oblasti získají stejnou politickou váhu. To chrání menší regiony před dominancí velkých měst. Současně však vzniká opačné nebezpečí: několik desítek méně lidnatých obvodů by mohlo přehlasovat zástupce většiny obyvatel republiky.

Jedním z možných řešení je dvojí většina. U běžných rozhodnutí by například stačila většina Zemského sněmu. Zásadnější rozhodnutí by však musela získat současně většinu zemských obvodů a podporu Zemanů zastupujících většinu obyvatel země. Podobná konstrukce by vytvářela rovnováhu mezi dvěma demokratickými principy: rovností území a rovností občanů. Přesné nastavení takového mechanismu by však vyžadovalo ústavněprávní analýzu a populační modelování.

Decentralizace bez místních knížectví

Silnější zemské obvody přinášejí další otázku: kdo bude kontrolovat Zemana?

Přímo volený představitel, který by současně řídil část regionální správy a hlasoval v celostátním sněmu, by získal značnou moc. Koncepce proto počítá s potřebou protiváhy. Jednou možností je menší volená Zemská rada, která by schvalovala rozpočet obvodu, kontrolovala významné majetkové operace a dohlížela na Zemana. Alternativou může být kontrolní mechanismus založený více na obcích a jejich starostech. Právě tato otázka zatím zůstává otevřená. A měla by zůstat otevřená do chvíle, než budou jednotlivé varianty porovnány.

Cílem totiž není vytvořit 77 nových politických aparátů.

Peníze rozhodnou

Sebelepší ústavní schéma nebude fungovat bez promyšlených veřejných financí. Pokud zemský obvod odpovídá například za regionální dopravu nebo střední školy, musí mít předvídatelný příjem, ze kterého tyto služby zaplatí. Nemůže být každoročně odkázán pouze na vyjednávání s centrální vládou. Jedním ze základních principů Soustavy 77 je proto pravidlo:

Pravomoc následují peníze.

Budoucí koncepce musí určit, které daně patří státu, které budou sdílené, které příjmy připadnou obvodům a které obcím. Současně bude nutný vyrovnávací mechanismus mezi bohatšími a hospodářsky slabšími oblastmi. Ani zde však nesmí solidarita odstranit odpovědnost. Systém, který automaticky sanoval špatné hospodaření jednoho obvodu penězi ostatních, by vytvářel motivaci k další nehospodárnosti.

Největší zkouška teprve přijde

Soustava 77 je zatím koncepcí, nikoli hotovým ústavním návrhem. A právě tak by měla být posuzována. Její kvalitu neurčí přitažlivost jednoduchého schématu se 77 představiteli. Rozhodne něco mnohem méně efektního: kompetenční tabulky, rozpočtové modely, právní analýzy, populační data a zátěžové testy.

• Kolik by nový systém skutečně stál?
• Které dnešní instituce by mohl nahradit?
• Kolik administrativních duplicit by odstranil?
• Jak by se změnilo financování obcí?
• Co se stane, když jeden zemský obvod hospodářsky selže?
• Jak zabránit ovládnutí Zemského sněmu jedinou politickou silou?
• A především: bude občan po reformě skutečně vyřizovat své záležitosti snadněji než dnes?

Dokud na tyto otázky neexistují přesvědčivé odpovědi, nemá být Soustava 77 představována jako hotové řešení.

Může však být užitečnou otázkou položenou českému státu:

Musí být veřejná správa organizována právě tak, jak jsme na ni zvyklí dnes?

Smyslem reformy totiž nemusí být zbourat starý dům a postavit nový. Může jím být mnohem náročnější úkol: poznat, které jeho části stále dobře slouží, které je třeba opravit a které už pouze zabírají místo. Teprve potom lze rozhodnout, zda se Soustava 77 stane alternativou současného uspořádání, nebo zda samotné její prověřování ukáže cestu k jiné, lepší reformě.

Důležitá drobnost: dnešní ČSÚ eviduje 76 okresů a území hlavního města Prahy stojí vedle nich jako zvláštní jednotka; proto při našem způsobu počítání dostáváme 77. Pro Soustavu 77 je to však zatím výchozí mapa, nikoli definitivní návrh hranic.

Pracovní seznam 77 zemských obvodů

1. Praha
2. Benešov
3. Beroun
4. Kladno
5. Kolín
6. Kutná Hora
7. Mělník
8. Mladá Boleslav
9. Nymburk
10. Praha-východ
11. Praha-západ
12. Příbram
13. Rakovník
14. České Budějovice
15. Český Krumlov
16. Jindřichův Hradec
17. Písek
18. Prachatice
19. Strakonice
20. Tábor
21. Domažlice
22. Klatovy
23. Plzeň-město
24. Plzeň-jih
25. Plzeň-sever
26. Rokycany
27. Tachov
28. Cheb
29. Karlovy Vary
30. Sokolov
31. Děčín
32. Chomutov
33. Litoměřice
34. Louny
35. Most
36. Teplice
37. Ústí nad Labem
38. Česká Lípa
39. Jablonec nad Nisou
40. Liberec
41. Semily
42. Hradec Králové
43. Jičín
44. Náchod
45. Rychnov nad Kněžnou
46. Trutnov
47. Chrudim
48. Pardubice
49. Svitavy
50. Ústí nad Orlicí
51. Havlíčkův Brod
52. Jihlava
53. Pelhřimov
54. Třebíč
55. Žďár nad Sázavou
56. Blansko
57. Brno-město
58. Brno-venkov
59. Břeclav
60. Hodonín
61. Vyškov
62. Znojmo
63. Jeseník
64. Olomouc
65. Prostějov
66. Přerov
67. Šumperk
68. Kroměříž
69. Uherské Hradiště
70. Vsetín
71. Zlín
72. Bruntál
73. Frýdek-Místek
74. Karviná
75. Nový Jičín
76. Opava
77. Ostrava-město

Tedy ano: tohle je ona původní logika Soustavy 77.

„77 je výchozí počet odvozený od historicko-správní kontinuity. Konečné hranice zemských obvodů budou určeny podle populační přiměřenosti, přirozené spádovosti, dopravních vazeb, historické identity, hospodářské soudržnosti a schopnosti obvodu samostatně zabezpečovat svěřené veřejné služby.“

Česká republika dnes používá několik územních měřítek veřejné správy. Na jedné straně stojí 6 258 obcí. Nad místní úrovní existuje 205 správních obvodů obcí s rozšířenou působností, 388 správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a 14 krajů. Vedle nich zůstává vymezeno území 76 okresů, přestože okresní úřady již více než dvě desetiletí neexistují.

Na první pohled by se proto mohlo zdát, že hledání vhodného počtu správních obvodů je především otázkou aritmetiky. Není. Správní území není dobré proto, že jich je málo. Ani proto, že jich je mnoho. Dobré je tehdy, pokud odpovídá funkci, kterou má plnit.

Dvě stě pět obvodů neznamená dvě stě pět stejných území

Správní obvody obcí s rozšířenou působností představují jednu z nejdůležitějších sítí současné územní státní správy. Je jich 205. To však neznamená, že jde o 205 přibližně stejně velkých jednotek. Český statistický úřad upozorňuje na jejich výraznou různorodost. Liší se počtem obyvatel, počtem obcí, rozlohou, hustotou osídlení, věkovou strukturou i dalšími charakteristikami. Dobře je to vidět už na počtu obcí. Správní obvod ORP Znojmo zahrnuje 111 obcí. Správní obvod Brna tvoří pouze samotné město Brno.

Také populační velikost jednotlivých obvodů je rozdílná. Pod hranicí deseti tisíc obyvatel se podle údajů ČSÚ nacházejí pouze správní obvody Pacov a Králíky, zatímco velká městská centra obsluhují mnohonásobně větší počet lidí. Stejná právní kategorie tedy může označovat území s velmi rozdílnými podmínkami.

To je první důležité zjištění pro další práci Deklarace:

správní jednotky nelze hodnotit pouze podle jejich počtu.

Okresy připomínají jinou správní logiku

Vedle 205 ORP existuje území 76 okresů.

Okresní úřady skončily na konci roku 2002 a značná část jejich působnosti byla v rámci reformy veřejné správy rozdělena mezi jiné instituce. Samotná okresní území však nezmizela.

Pro Model 77 je tato skutečnost zajímavá.

Pracovní představa přibližně 77 zemských obvodů se početně blíží okresnímu členění. Bylo by však chybou z této podobnosti vyvozovat, že historické okresy představují hotovou odpověď.

Okresy vznikaly a měnily se v jiných historických podmínkách. Od té doby se změnilo rozmístění obyvatelstva, doprava, hospodářské vazby, suburbanizace i způsob, jakým občan komunikuje s veřejnou správou.

Historická zkušenost proto může být zdrojem hypotézy, nikoli důkazem její správnosti.

Otázka nezní:

Jak obnovit okresy?

Správná otázka zní:

Existuje mezi dnešními 205 ORP a 14 kraji prostor pro správní území, které by některé veřejné funkce vykonávalo lépe než dnešní struktury?

To je podstatně náročnější otázka.

Čtrnáct krajů představuje opačný pól

Kraje pracují s mnohem větším územím a počtem obyvatel než běžný správní obvod ORP. To jim umožňuje soustředit větší odborné, finanční a organizační kapacity. U některých veřejných funkcí je právě větší měřítko výhodou. Jenže velikost má také svou cenu. Čím větší je správní území, tím více mohou růst vzdálenosti mezi jeho centrem a okrajovými částmi. Uvnitř jednoho celku se mohou ocitnout oblasti s velmi odlišnými potřebami a vazbami. Neexistuje proto jednoduché pravidlo, podle něhož je větší územní celek hospodárnější a menší demokratičtější.

V některých agendách může být větší měřítko efektivnější. V jiných může znamenat ztrátu místní znalosti a horší dostupnost. Právě tento rozpor musí být měřitelný.

Nestačí počítat obyvatele

Prvním intuitivním kritériem velikosti správního obvodu je počet obyvatel. Je důležitý, protože určitá populační základna pomáhá udržet odborný aparát a rozložit náklady veřejné správy. Sám však nestačí.

Sto tisíc obyvatel soustředěných v kompaktním městském území představuje jiný správní problém než stejný počet obyvatel rozptýlených mezi desítky obcí na rozsáhlém venkovském území. Proto musí analýza pracovat alespoň s několika skupinami ukazatelů.

Demografie: počet obyvatel, hustota osídlení, věková struktura a dlouhodobý populační vývoj.

Geografie: rozloha, sídelní struktura a přírodní bariéry.

Dostupnost: skutečné dojezdové časy do správního centra veřejnou i individuální dopravou.

Spádovost: kam lidé přirozeně dojíždějí za prací, školou, zdravotní péčí, službami a dalšími potřebami.

Ekonomika: pracovní trh, hospodářské vazby a ekonomická síla území.

Správní kapacita: zda území dokáže dlouhodobě udržet dostatek kvalifikovaných pracovníků a specializovaných služeb.

Náklady: kolik stojí výkon jednotlivých agend a zda větší či menší území přináší skutečné úspory.

Teprve kombinace těchto ukazatelů může ukázat, zda určitá správní velikost dává smysl.

Přirozený region nelze určit pravítkem

Model 77 pracuje také s pojmem přirozené spádovosti. Ten bude potřeba přesně definovat. Pocit historické nebo kulturní příslušnosti může být důležitý, ale pro správní rozhodování nestačí. Pokud má být spádovost analytickým kritériem, musí být alespoň zčásti měřitelná. Můžeme sledovat například každodenní pohyb obyvatel mezi bydlištěm a zaměstnáním, dojížďku do škol, dostupnost nemocnic a dalších služeb, dopravní spojení nebo vazbu okolních obcí na regionální centrum. Výsledkem přitom nemusí být jedna dokonale ostrá hranice. Skutečný život hranice správních jednotek často nerespektuje.

Obyvatel může pracovat v jednom centru, studovat v jiném a zdravotní péči využívat ve třetím. To není chyba dat. Je to vlastnost skutečné společnosti. Budoucí model s tím musí počítat.

Správní hranice mají následovat funkci, ne obráceně

Zde se objevuje zásadní problém každého pokusu vytvořit jednu univerzální mapu státu. Různé veřejné služby potřebují různě velká území. Matrika nepotřebuje stejné územní zázemí jako specializovaná nemocnice. Místní komunikace vyžaduje jinou správní logiku než páteřní dopravní síť. Základní školství má jiné prostorové požadavky než vysoce specializovaná veřejná agenda.

Model 77 proto nesmí vycházet z předpokladu, že všechny veřejné funkce musí být násilně vtěsnány do stejného územního schématu. Jednotná základní správní struktura může být výhodná pro srozumitelnost státu. Ale pouze do okamžiku, kdy začne překážet funkci.

Zásada jednoty správy proto musí být vyvažována zásadou účelnosti správy.

Jak tedy budeme číslo 77 testovat?

První fáze nemusí začínat kreslením nových hranic. Naopak. Nejprve můžeme vzít existující územní data a vytvořit srovnávací základnu pro všech 205 správních obvodů ORP.

U každého budeme postupně sledovat například:

• počet obyvatel,
• rozlohu,
• hustotu osídlení,
• počet obcí,
• velikost správního centra,
• demografický vývoj,
• ekonomickou základnu,
• dopravní dostupnost,
• dojížďkové vazby,
• dostupnost vybraných veřejných služeb.

Český statistický úřad již značnou část těchto údajů publikuje a poskytuje rovněž data v podrobném územním členění. Teprve nad takovou základnou lze začít zkoušet varianty slučování nebo jiného vymezení území.

A potom položit otázku:

Co se stane při 60 obvodech?

Co při 70?

Co při 77?

Co při 90?

A co když analýza ukáže, že pro některé funkce je vhodnější ponechat dnešních 205 ORP?

Teprve v tomto okamžiku se z čísla 77 začne stávat testovatelná hypotéza.

Nehledáme správné číslo. Hledáme funkční měřítko

To je možná nejdůležitější závěr celé debaty. Cílem Deklarace odpovědného státu nemá být matematicky odvodit jedno magické číslo správních jednotek. Takové číslo pravděpodobně neexistuje.

Cílem je zjistit, zda lze vytvořit srozumitelnější základní správní strukturu, která bude dostatečně velká pro odborný a hospodárný výkon svěřených funkcí a současně dostatečně blízká občanovi.

Pokud se ukáže, že takovou rovnováhu představuje přibližně 77 území, Model 77 získá první skutečnou oporu. Pokud vyjde jiné číslo, musí se změnit číslo.

Pokud se ukáže, že jedna univerzální mezilehlá úroveň není vhodným řešením vůbec, musí být možné změnit i samotný model. To není slabost projektu. Je to podmínka jeho důvěryhodnosti.

Od správní mapy k datovému modelu

Český statistický úřad dnes poskytuje data nejen za kraje a obce, ale také za správní obvody ORP. K dispozici jsou údaje o obyvatelstvu, územní struktuře, ekonomických subjektech, bydlení a dalších charakteristikách.

Existují rovněž datové vrstvy využitelné v geografických informačních systémech. Máme tedy možnost přestat diskutovat pouze nad mapou. Můžeme začít budovat datový model území. Ten se může postupně stát základem budoucího Digitálního modelu státu a jeho přepínače:

DNEŠNÍ STAV MODEL 77

Nejdříve však musí přijít méně působivá, ale podstatnější práce.

• Shromáždit data.
• Stanovit kritéria
• Porovnat území.
• Zveřejnit metodu.

A umožnit ostatním zkontrolovat, zda ze stejných údajů skutečně vycházejí stejné závěry. Teprve potom má smysl kreslit nové hranice.

Prameny a další četba

• Český statistický úřad: Územní jednotky.
• Český statistický úřad: Správní obvody obcí s rozšířenou působností – data za rok 2024.
• Český statistický úřad: krajské publikace zaměřené na správní obvody ORP.
• Český statistický úřad: Obyvatelstvo – stav a věková struktura.
• Český statistický úřad: Územně analytické podklady a datové vrstvy GIS.
• Registr sčítacích obvodů a budov ČSÚ: Správní obvody obcí s rozšířenou působností.
• Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích.
• Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností.

Faktická základna je poměrně dobrá. ČSÚ má aktuálně nejen základní členění republiky, ale také datové sady za ORP zahrnující demografii, ekonomické subjekty, bydlení a další charakteristiky. Od června 2026 jsou navíc dostupné aktualizované územně analytické podklady za obce, ORP a kraje a GIS vrstvy až za rok 2025.