Veřejnou správu lze hodnotit mnoha způsoby. Můžeme porovnávat počet úřadů, obyvatel nebo zaměstnanců. Můžeme měřit rozlohu správních území, vzdálenost od jejich center nebo náklady na jejich provoz. Ani jeden takový údaj však sám o sobě neřekne, zda je dané uspořádání dobré.
Od principů k datům. Co musíme vědět, než začneme kreslit nové obvody
Velký správní obvod může mít dostatečnou odbornou kapacitu, ale špatnou dostupnost. Malý může být občanům blízký, ale nemusí být schopen hospodárně udržet potřebné specialisty. Historicky přirozené území nemusí odpovídat dnešní dojížďce. A ekonomicky silné centrum ještě nemusí být vhodným centrem veřejné správy. Proto potřebujeme pracovat s více ukazateli současně.
Datový slovník v1.0 převádí Metodiku hodnocení územní správy do souboru konkrétních veličin. Sleduje obyvatelstvo, územní soudržnost, dostupnost, spádovost, ekonomické vazby, správní kapacitu, historickou kontinuitu i způsob řízení, odpovědnosti a kontroly. Nejde však pouze o seznam dat. U každého ukazatele potřebujeme vědět, co přesně znamená, v jaké jednotce se měří, k jakému období se vztahuje, odkud pochází a především co z něj můžeme — a nemůžeme — vyvozovat. Tím chceme omezit jedno z největších rizik podobných koncepcí: výběr takových čísel, která právě podporují předem zamýšlený závěr.
Stejná data proto musí být schopna pracovat proti našemu vlastnímu návrhu. Pokud například zjistíme, že spojení několika dnešních správních obvodů přinese větší odbornou kapacitu, musíme současně změřit, zda se nezhorší dostupnost. Pokud vznikne ekonomicky silnější celek, musíme prověřit jeho vnitřní spádovost. A pokud se ukáže historická kontinuita určitého území, musíme zjistit, zda jí odpovídají také dnešní životní vazby. Zvláštní postavení má řízení.
Správní území může vypadat dobře na statistické mapě, ale přesto vytvářet složitý systém institucí a nejasné odpovědnosti. Proto chceme vedle územních údajů sledovat také to, kolik institucí vstupuje do rozhodování, kdo stanovuje pravidla, kdo rozhoduje, kdo vykonává, kdo financuje, kdo odpovídá, kdo kontroluje a kam směřuje odvolání. Právě zde se Datový slovník rozděluje do dvou vrstev.
První vytváří územní profil. Popisuje obyvatelstvo, geografii, dostupnost, spádovost a hospodářské vazby.
Druhá vytváří funkční profil správy. Ten zkoumá jednotlivé veřejné funkce a jejich institucionální uspořádání.
Toto rozlišení je podstatné. Neexistuje důvod předem předpokládat, že jedna správní hranice bude ideální pro všechny činnosti státu. To, co je vhodným územím pro specializovanou odbornou správu, nemusí být vhodným měřítkem pro službu, s níž občan potřebuje pravidelný osobní kontakt. Datový slovník proto zatím neurčuje, kolik obyvatel má mít budoucí zemský obvod ani jak dlouhá smí být cesta do jeho centra. Neurčuje ani počet obvodů, ke kterému máme dojít.
Nejdříve chceme poznat skutečné rozdíly mezi dnešními územími. Teprve potom můžeme stanovit rozumné hranice, porovnávat varianty a položit Modelu 77 otázku, kterou musí být projekt ochoten přijmout i s nepříjemnou odpovědí:
Vychází tento model z české reality — nebo se snažíme českou realitu přizpůsobit modelu?
Datový slovník má pomoci zajistit, aby platila první možnost.
Datový slovník v1.0
| Oblast | Ukazatel | Jednotka / způsob měření | Co má ukázat | Přednostní zdroj |
|---|---|---|---|---|
| A Demografie | Počet obyvatel | osoby | velikost populační základny | ČSÚ |
| Hustota obyvatel | ob./km² | koncentraci osídlení | ČSÚ | |
| Vývoj populace | % za 5 a 10 let | dlouhodobou stabilitu | ČSÚ | |
| Index stáří | 65+ / 0–14 | demografickou strukturu | ČSÚ | |
| Migrační saldo | na 1 000 obyvatel | atraktivitu či úbytek území | ČSÚ | |
| Podíl obyvatel centra | % obyvatel obvodu | míru centralizace osídlení | vlastní výpočet z ČSÚ | |
| B Území | Rozloha | km² | fyzickou velikost obvodu | ČSÚ / RÚIAN |
| Počet obcí | počet | územní fragmentaci | ČSÚ | |
| Průměrná velikost obce | obyvatelé | strukturu osídlení | vlastní výpočet | |
| Sídelní rozptýlenost | index | koncentraci či rozptýlení obyvatel | vlastní výpočet/GIS | |
| Územní souvislost | ano/ne + index | exklávy a problematický tvar | GIS | |
| C Dostupnost | Dojezd autem do centra | minuty | praktickou dostupnost | silniční síť/GIS |
| Dojezd veřejnou dopravou | minuty | dostupnost bez automobilu | jízdní řády/GIS | |
| Obyvatelé do 30/45/60 min. | % | kolika lidem je centrum dostupné | vlastní výpočet | |
| Dostupnost periferií | minuty | situaci nejhůře dostupných oblastí | GIS | |
| D Spádovost | Dojížďka za prací | podíl / proud osob | vazbu na centrum | ČSÚ |
| Dojížďka do škol | podíl / proud osob | vzdělávací spádovost | ČSÚ | |
| Dominantní centrum | podíl vazeb | sílu skutečného centra | vlastní výpočet | |
| Přeshraniční spádovost | % vazeb mimo obvod | vhodnost navržené hranice | vlastní výpočet | |
| E Ekonomika | Počet pracovních míst | počet | ekonomickou základnu | ČSÚ |
| Poměr pracovních míst a obyvatel | index | význam centra a území | vlastní výpočet | |
| Ekonomické subjekty | na 1 000 obyvatel | podnikatelskou základnu | ČSÚ | |
| Hlavní dopravní napojení | kvalitativní + GIS | propojenost území | veřejná dopravní data | |
| F Kapacita | Rozsah správních agend | počet / druh | náročnost výkonu správy | MV, právní předpisy |
| Personální kapacita | přepočtené úvazky | velikost aparátu | úřady / veřejná data | |
| Náklady správy | Kč/obyvatele a Kč/agendu | hospodárnost | rozpočtová data | |
| Odborná specializace | počet specializovaných pozic | schopnost zajistit složité agendy | úřady | |
| G Kontinuita | Historické správní centrum | ano/ne/stupeň | dlouhodobou územní vazbu | historické prameny |
| Kontinuita hranic | kvalitativní/GIS | stabilitu regionálního uspořádání | historické mapy | |
| Regionální vazby | kvalitativní | identitu a kulturní soudržnost | odborné zdroje | |
| H Řízení | Počet rozhodovacích stupňů | počet | složitost řízení | právní analýza |
| Počet institucí v řetězci | počet | institucionální složitost | vlastní analýza | |
| Překryv kompetencí | počet / klasifikace | nejasnost odpovědnosti | právní analýza | |
| Vazba rozhodnutí–finance | přímá / sdílená / oddělená | odpovědnost za peníze | rozpočtová a právní analýza | |
| Kontrolní nezávislost | klasifikace | zda rozhodující nekontroluje sám sebe | právní analýza | |
| Odvolací řetězec | počet stupňů | složitost přezkumu | právní předpisy | |
| Občanská srozumitelnost | standardizovaný test | zda občan pozná, kam se obrátit | vlastní testování |
Potřebujeme dvě analytické vrstvy.
První je územní profil. Ten lze vytvořit pro všech 205 dnešních ORP a později pro libovolné jejich seskupení. Obsahuje především demografii, geografii, dostupnost, spádovost a ekonomiku.
Druhá je funkční profil správy. Ten nelze rozumně vypočítat jen pro „území“. Musíme jej dělat zvlášť například pro školství, stavební správu, sociální oblast, dopravu či krizové řízení. Teprve tam můžeme přesně sledovat řetězec:
PRAVIDLA → ROZHODNUTÍ → VÝKON → FINANCOVÁNÍ → ODPOVĚDNOST → KONTROLA → ODVOLÁNÍ
To je důležité. Jeden zemský obvod může být například vhodným měřítkem pro určitou odbornou správu, ale nevhodným pro každodenní kontaktní službu občanům. Metodika nesmí předpokládat, že jedna hranice je optimální pro všechno.
