Při debatě o dnešním správním členění se často říká, že Česká republika na počátku století „zrušila okresy“. Přesnější formulace je jiná. Zásadní institucionální změnou bylo ukončení činnosti okresních úřadů k 31. prosinci 2002. Samotné okresy však nezmizely ze všech právních, statistických a územních souvislostí.
- Nezmizely okresy. Zmizely okresní úřady
- Okresní úřad nebyl okresní samosprávou
- První fáze: vznik samosprávných krajů
- Druhá fáze: konec okresních úřadů
- Proč vznikly ORP
- Občan blíže k úřadu
- Reforma však měla i druhou stránku
- Sokolovsko jako názorný příklad
- Kam odešly kompetence okresního úřadu
- Dostupnost proti řiditelnosti
- Digitalizace mění část původní rovnice
- Nevracet se do roku 2002
- Skutečná otázka není okres, nebo ORP
- Prameny a další četba
Nezmizely okresy. Zmizely okresní úřady
Ještě důležitější je nezaměňovat tuto reformu se zrušením krajů. Vývoj byl opačný. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb. vytvořil čtrnáct vyšších územních samosprávných celků — třináct krajů a hlavní město Prahu — s účinností od 1. ledna 2000. Česká republika tak obnovila vyšší územní samosprávu, s níž počítala již Ústava.
Okresní úřad nebyl okresní samosprávou
Pro pochopení reformy je zásadní rozdíl mezi státní správou a samosprávou. Obec má své občany, volené zastupitelstvo a vlastní působnost. Stejný princip byl na regionální úrovni zaveden u krajů. Okresní úřad měl jinou povahu. Byl orgánem státní správy. Okres proto nepředstavoval třetí samosprávný článek mezi obcí a krajem s vlastním zastupitelstvem odpovědným obyvatelům okresu.
Reforma veřejné správy po roce 1989 postupně směřovala k modelu, v němž vedle sebe stojí místní a regionální samospráva a výkon státní správy. Český systém přitom používá takzvaný spojený model. Obce a kraje nerozhodují pouze o svých vlastních samosprávných záležitostech. V přenesené působnosti zároveň vykonávají část státní správy.
První fáze: vznik samosprávných krajů
První velká fáze reformy vytvořila vyšší územní samosprávu. Ústavní zákon z roku 1997 vymezil současné kraje a změnil také článek 99 Ústavy tak, že Česká republika se člení na obce jako základní územní samosprávné celky a kraje jako vyšší územní samosprávné celky. Kraje následně získaly vlastní zastupitelstva, rozpočty, majetek a zákonem stanovené kompetence. Nešlo tedy pouze o překreslení mapy. Vznikla nová úroveň demokratické odpovědnosti za regionální záležitosti.
Druhá fáze: konec okresních úřadů
Dalším krokem byla změna výkonu státní správy. Okresní úřady ukončily činnost na konci roku 2002. Jejich kompetence však nezmizely. Musely být převedeny jinam. Část převzaly kraje, významnou část nové obce s rozšířenou působností a další působnosti připadly jiným orgánům veřejné správy.
Od 1. ledna 2003 proto začala naplno fungovat síť obcí s rozšířenou působností — dnešních ORP.
Reforma tak nebyla jednoduchou výměnou jednoho úřadu za jiný.
Přesnější schéma zní: OKRESNÍ ÚŘAD → ROZDĚLENÍ KOMPETENCÍ MEZI ORP, KRAJE A DALŠÍ ORGÁNY
Proč vznikly ORP
Jedním z deklarovaných cílů druhé fáze reformy bylo přiblížit státní správu občanům a zvýšit efektivitu jejího výkonu. Ministerstvo vnitra ve svých materiálech k historii reformy popisuje cíle jako decentralizaci, dekoncentraci, zefektivnění výkonu státní správy a její přiblížení občanům.
Při přípravě nových správních jednotek se počítalo také s jejich spádovostí. Nemělo tedy jít pouze o matematické rozdělení okresů na menší části, ale o vytvoření správních center odpovídajících každodenním vazbám území. Výsledkem se stala podstatně hustší síť správních center než za systému okresních úřadů.
Občan blíže k úřadu
Logika tohoto kroku je pochopitelná. Pokud občan nemusí kvůli běžné správní záležitosti cestovat až do okresního města, může být veřejná správa dostupnější. Menší správní obvod může lépe odpovídat místním vazbám a potřebám obyvatel. To je důležitý argument, který nelze při dnešních úvahách o slučování správních území přehlížet.
Model s menším počtem větších obvodů totiž může snížit počet hlavních správních center, ale zároveň zvětšit vzdálenost mezi občanem a institucí. Právě proto nelze kvalitu správního uspořádání posuzovat pouze podle počtu úřadů.
Reforma však měla i druhou stránku
Zrušením okresních úřadů nezanikly veřejné funkce, které vykonávaly. Byly rozděleny. A tím vzniká otázka, která je pro dnešní hodnocení reformy možná ještě důležitější než samotný počet správních obvodů:
Je po rozdělení kompetencí jasnější, kdo za konkrétní veřejnou funkci odpovídá?
Jedna agenda může být vykonávána obcí, jiná ORP, další krajem a jiná územním pracovištěm specializovaného státního orgánu. Takové uspořádání nemusí být samo o sobě špatné. Různé veřejné funkce skutečně vyžadují různá územní měřítka a rozdílnou odbornou kapacitu. Problém nastává tehdy, pokud se spolu s kompetencemi rozdělí také odpovědnost natolik, že občan obtížně zjišťuje, kdo skutečně rozhoduje a kdo odpovídá za výsledek.
Sokolovsko jako názorný příklad
Právě zde dostává naše pilotní studie Sokolovska další význam.
Někdejší okres Sokolov představoval jedno okresní území. Po reformě zde působí dva správní obvody obcí s rozšířenou působností — Sokolov a Kraslice — a nad nimi Karlovarský kraj. Samotné konstatování, že kdysi existoval okres Sokolov, ovšem není argumentem pro jeho obnovení.
Stejně tak existence dnešních dvou ORP není důkazem, že současné uspořádání je nejlepší možné. Potřebujeme zjistit, co reforma v konkrétních agendách skutečně změnila.
Kam odešly kompetence okresního úřadu
Pro další fázi pilotu proto vzniká velmi konkrétní analytický úkol. U vybraných kompetencí někdejšího Okresního úřadu Sokolov lze sestavit řetězec:
KDE BYLA KOMPETENCE V ROCE 2002
↓
KAM PŘEŠLA V ROCE 2003
↓
KDO JI VYKONÁVÁ DNES
↓
KDO O NÍ ROZHODUJE
↓
KDO JI FINANCUJE
↓
KDO ZA NI ODPOVÍDÁ
↓
KDO JI KONTROLUJE
↓
KAM SMĚŘUJE ODVOLÁNÍ
Takové srovnání nám může říci mnohem více než pouhé porovnávání počtu okresů a ORP.
Dostupnost proti řiditelnosti
Reforma z počátku století zároveň odhaluje jeden ze základních konfliktů každého správního systému. Na jedné straně stojí dostupnost. Čím hustší síť správních center máme, tím blíže může mít občan k veřejné správě.
Na druhé straně stojí kapacita a řiditelnost. Čím více správních jednotek existuje, tím více může být potřeba koordinace, odborných týmů, financování a vztahů mezi institucemi. Ani jeden princip nemůže automaticky zvítězit.
Dobrá veřejná správa musí hledat takové měřítko, při němž zůstává služba občanovi dostupná a současně existuje dostatečná odborná kapacita a jasná odpovědnost.
Digitalizace mění část původní rovnice
Do dnešní diskuse navíc vstupuje okolnost, která měla na začátku století podstatně menší význam: digitální výkon veřejné správy. Pokud určitou agendu může občan bezpečně vyřídit elektronicky, fyzická vzdálenost od správního centra ztrácí část svého významu. To však neplatí pro všechny veřejné služby a není to argument pro automatické rušení místních pracovišť. Digitalizace spíše mění otázku. Nemusíme se vždy ptát, kde musí sedět celý úřad. Můžeme se ptát, které odborné činnosti lze soustředit a které kontaktní služby musí zůstat občanům nablízku.
Nevracet se do roku 2002
Zkušenost okresů proto nemá být návodem k návratu. Model 77 by udělal zásadní chybu, kdyby se spokojil s myšlenkou, že dnešních 205 ORP jednoduše nahradí přibližně sedm desítek nových okresů. Česká veřejná správa se za více než dvě desetiletí změnila. Změnily se technologie, mobilita obyvatel, ekonomické vazby i způsob komunikace se státem. Historická zkušenost však může posloužit jako srovnávací základ.
Můžeme se ptát, co okresní systém uměl lépe, co naopak lépe řeší dnešní ORP a které problémy vytvořilo samotné rozdělení kompetencí.
Skutečná otázka není okres, nebo ORP
Debata o veřejné správě se snadno změní v souboj map. Okresy proti ORP. Kraje proti zemím. Centralizace proti decentralizaci. Taková debata ale míjí podstatu. Správná otázka zní:
Na jaké úrovni lze každou konkrétní veřejnou funkci vykonávat nejblíže občanovi, a přitom dostatečně odborně, hospodárně, bezpečně a s jasnou odpovědností?
Teprve potom má smysl kreslit hranice.
Reforma z let 2000 až 2003 nám zanechala cennou zkušenost. Ukázala, že veřejnou správu lze výrazně decentralizovat a přiblížit občanům. Současně vytvořila systém, jehož kompetence jsou rozděleny mezi několik úrovní a typů institucí.
Po více než dvaceti letech proto není nejdůležitější otázkou, zda byly okresní úřady zrušeny správně.
Důležitější je zjistit, které principy tehdejší reformy obstály, které nikoli a co bychom dnes dokázali uspořádat lépe.
Právě tak má s historickou zkušeností pracovat Deklarace odpovědného státu: nevracet stát do minulosti, ale poučit se z ní při hledání jeho další podoby.
Prameny a další četba
Ústavní zákon č. 347/1997 Sb. — vytvoření vyšších územních samosprávných celků a změna článku 99 Ústavy.
Ministerstvo vnitra ČR — Historie reformy veřejné správy — přehled první fáze vzniku krajů a druhé fáze vzniku ORP.
Ministerstvo vnitra ČR — Veřejnoprávní smlouvy — potvrzení ukončení činnosti okresních úřadů k 31. prosinci 2002 a převodu části jejich pravomocí na ORP.
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích.
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích.
Zákon č. 314/2002 Sb. — stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí s rozšířenou působností.
Historická kostra článku stojí na primárních či úředních podkladech: ústavní zákon vytvořil současné vyšší územní samosprávné celky s účinností od 1. ledna 2000; Ministerstvo vnitra popisuje druhou fázi reformy jako vznik ORP a přenesení státní správy z okresních úřadů s cílem přiblížení správy občanům, decentralizace a dekoncentrace. Okresní úřady ukončily činnost 31. prosince 2002.
