205 ORP, 76 okresů, 14 krajů. Jak velké má být správní území?

Model 77 pracuje s představou přibližně 77 zemských obvodů. Podobnost tohoto čísla s počtem dnešních okresů je zřejmá, nesmí se však stát argumentem sama o sobě. Historická hranice, počet obyvatel ani velikost území jednotlivě nestačí. Chceme-li hledat vhodnou správní strukturu, musíme nejprve stanovit kritéria, podle nichž ji budeme posuzovat — a připustit, že výsledkem nemusí být právě 77 obvodů.

Česká republika dnes používá několik územních měřítek veřejné správy. Na jedné straně stojí 6 258 obcí. Nad místní úrovní existuje 205 správních obvodů obcí s rozšířenou působností, 388 správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a 14 krajů. Vedle nich zůstává vymezeno území 76 okresů, přestože okresní úřady již více než dvě desetiletí neexistují.

Na první pohled by se proto mohlo zdát, že hledání vhodného počtu správních obvodů je především otázkou aritmetiky. Není. Správní území není dobré proto, že jich je málo. Ani proto, že jich je mnoho. Dobré je tehdy, pokud odpovídá funkci, kterou má plnit.

Dvě stě pět obvodů neznamená dvě stě pět stejných území

Správní obvody obcí s rozšířenou působností představují jednu z nejdůležitějších sítí současné územní státní správy. Je jich 205. To však neznamená, že jde o 205 přibližně stejně velkých jednotek. Český statistický úřad upozorňuje na jejich výraznou různorodost. Liší se počtem obyvatel, počtem obcí, rozlohou, hustotou osídlení, věkovou strukturou i dalšími charakteristikami. Dobře je to vidět už na počtu obcí. Správní obvod ORP Znojmo zahrnuje 111 obcí. Správní obvod Brna tvoří pouze samotné město Brno.

Také populační velikost jednotlivých obvodů je rozdílná. Pod hranicí deseti tisíc obyvatel se podle údajů ČSÚ nacházejí pouze správní obvody Pacov a Králíky, zatímco velká městská centra obsluhují mnohonásobně větší počet lidí. Stejná právní kategorie tedy může označovat území s velmi rozdílnými podmínkami.

To je první důležité zjištění pro další práci Deklarace:

správní jednotky nelze hodnotit pouze podle jejich počtu.

Okresy připomínají jinou správní logiku

Vedle 205 ORP existuje území 76 okresů.

Okresní úřady skončily na konci roku 2002 a značná část jejich působnosti byla v rámci reformy veřejné správy rozdělena mezi jiné instituce. Samotná okresní území však nezmizela.

Pro Model 77 je tato skutečnost zajímavá.

Pracovní představa přibližně 77 zemských obvodů se početně blíží okresnímu členění. Bylo by však chybou z této podobnosti vyvozovat, že historické okresy představují hotovou odpověď.

Okresy vznikaly a měnily se v jiných historických podmínkách. Od té doby se změnilo rozmístění obyvatelstva, doprava, hospodářské vazby, suburbanizace i způsob, jakým občan komunikuje s veřejnou správou.

Historická zkušenost proto může být zdrojem hypotézy, nikoli důkazem její správnosti.

Otázka nezní:

Jak obnovit okresy?

Správná otázka zní:

Existuje mezi dnešními 205 ORP a 14 kraji prostor pro správní území, které by některé veřejné funkce vykonávalo lépe než dnešní struktury?

To je podstatně náročnější otázka.

Čtrnáct krajů představuje opačný pól

Kraje pracují s mnohem větším územím a počtem obyvatel než běžný správní obvod ORP. To jim umožňuje soustředit větší odborné, finanční a organizační kapacity. U některých veřejných funkcí je právě větší měřítko výhodou. Jenže velikost má také svou cenu. Čím větší je správní území, tím více mohou růst vzdálenosti mezi jeho centrem a okrajovými částmi. Uvnitř jednoho celku se mohou ocitnout oblasti s velmi odlišnými potřebami a vazbami. Neexistuje proto jednoduché pravidlo, podle něhož je větší územní celek hospodárnější a menší demokratičtější.

V některých agendách může být větší měřítko efektivnější. V jiných může znamenat ztrátu místní znalosti a horší dostupnost. Právě tento rozpor musí být měřitelný.

Nestačí počítat obyvatele

Prvním intuitivním kritériem velikosti správního obvodu je počet obyvatel. Je důležitý, protože určitá populační základna pomáhá udržet odborný aparát a rozložit náklady veřejné správy. Sám však nestačí.

Sto tisíc obyvatel soustředěných v kompaktním městském území představuje jiný správní problém než stejný počet obyvatel rozptýlených mezi desítky obcí na rozsáhlém venkovském území. Proto musí analýza pracovat alespoň s několika skupinami ukazatelů.

Demografie: počet obyvatel, hustota osídlení, věková struktura a dlouhodobý populační vývoj.

Geografie: rozloha, sídelní struktura a přírodní bariéry.

Dostupnost: skutečné dojezdové časy do správního centra veřejnou i individuální dopravou.

Spádovost: kam lidé přirozeně dojíždějí za prací, školou, zdravotní péčí, službami a dalšími potřebami.

Ekonomika: pracovní trh, hospodářské vazby a ekonomická síla území.

Správní kapacita: zda území dokáže dlouhodobě udržet dostatek kvalifikovaných pracovníků a specializovaných služeb.

Náklady: kolik stojí výkon jednotlivých agend a zda větší či menší území přináší skutečné úspory.

Teprve kombinace těchto ukazatelů může ukázat, zda určitá správní velikost dává smysl.

Přirozený region nelze určit pravítkem

Model 77 pracuje také s pojmem přirozené spádovosti. Ten bude potřeba přesně definovat. Pocit historické nebo kulturní příslušnosti může být důležitý, ale pro správní rozhodování nestačí. Pokud má být spádovost analytickým kritériem, musí být alespoň zčásti měřitelná. Můžeme sledovat například každodenní pohyb obyvatel mezi bydlištěm a zaměstnáním, dojížďku do škol, dostupnost nemocnic a dalších služeb, dopravní spojení nebo vazbu okolních obcí na regionální centrum. Výsledkem přitom nemusí být jedna dokonale ostrá hranice. Skutečný život hranice správních jednotek často nerespektuje.

Obyvatel může pracovat v jednom centru, studovat v jiném a zdravotní péči využívat ve třetím. To není chyba dat. Je to vlastnost skutečné společnosti. Budoucí model s tím musí počítat.

Správní hranice mají následovat funkci, ne obráceně

Zde se objevuje zásadní problém každého pokusu vytvořit jednu univerzální mapu státu. Různé veřejné služby potřebují různě velká území. Matrika nepotřebuje stejné územní zázemí jako specializovaná nemocnice. Místní komunikace vyžaduje jinou správní logiku než páteřní dopravní síť. Základní školství má jiné prostorové požadavky než vysoce specializovaná veřejná agenda.

Model 77 proto nesmí vycházet z předpokladu, že všechny veřejné funkce musí být násilně vtěsnány do stejného územního schématu. Jednotná základní správní struktura může být výhodná pro srozumitelnost státu. Ale pouze do okamžiku, kdy začne překážet funkci.

Zásada jednoty správy proto musí být vyvažována zásadou účelnosti správy.

Jak tedy budeme číslo 77 testovat?

První fáze nemusí začínat kreslením nových hranic. Naopak. Nejprve můžeme vzít existující územní data a vytvořit srovnávací základnu pro všech 205 správních obvodů ORP.

U každého budeme postupně sledovat například:

• počet obyvatel,
• rozlohu,
• hustotu osídlení,
• počet obcí,
• velikost správního centra,
• demografický vývoj,
• ekonomickou základnu,
• dopravní dostupnost,
• dojížďkové vazby,
• dostupnost vybraných veřejných služeb.

Český statistický úřad již značnou část těchto údajů publikuje a poskytuje rovněž data v podrobném územním členění. Teprve nad takovou základnou lze začít zkoušet varianty slučování nebo jiného vymezení území.

A potom položit otázku:

Co se stane při 60 obvodech?

Co při 70?

Co při 77?

Co při 90?

A co když analýza ukáže, že pro některé funkce je vhodnější ponechat dnešních 205 ORP?

Teprve v tomto okamžiku se z čísla 77 začne stávat testovatelná hypotéza.

Nehledáme správné číslo. Hledáme funkční měřítko

To je možná nejdůležitější závěr celé debaty. Cílem Deklarace odpovědného státu nemá být matematicky odvodit jedno magické číslo správních jednotek. Takové číslo pravděpodobně neexistuje.

Cílem je zjistit, zda lze vytvořit srozumitelnější základní správní strukturu, která bude dostatečně velká pro odborný a hospodárný výkon svěřených funkcí a současně dostatečně blízká občanovi.

Pokud se ukáže, že takovou rovnováhu představuje přibližně 77 území, Model 77 získá první skutečnou oporu. Pokud vyjde jiné číslo, musí se změnit číslo.

Pokud se ukáže, že jedna univerzální mezilehlá úroveň není vhodným řešením vůbec, musí být možné změnit i samotný model. To není slabost projektu. Je to podmínka jeho důvěryhodnosti.

Od správní mapy k datovému modelu

Český statistický úřad dnes poskytuje data nejen za kraje a obce, ale také za správní obvody ORP. K dispozici jsou údaje o obyvatelstvu, územní struktuře, ekonomických subjektech, bydlení a dalších charakteristikách.

Existují rovněž datové vrstvy využitelné v geografických informačních systémech. Máme tedy možnost přestat diskutovat pouze nad mapou. Můžeme začít budovat datový model území. Ten se může postupně stát základem budoucího Digitálního modelu státu a jeho přepínače:

DNEŠNÍ STAV ↔ MODEL 77

Nejdříve však musí přijít méně působivá, ale podstatnější práce.

• Shromáždit data.
• Stanovit kritéria
• Porovnat území.
• Zveřejnit metodu.

A umožnit ostatním zkontrolovat, zda ze stejných údajů skutečně vycházejí stejné závěry. Teprve potom má smysl kreslit nové hranice.

Prameny a další četba

• Český statistický úřad: Územní jednotky.
• Český statistický úřad: Správní obvody obcí s rozšířenou působností – data za rok 2024.
• Český statistický úřad: krajské publikace zaměřené na správní obvody ORP.
• Český statistický úřad: Obyvatelstvo – stav a věková struktura.
• Český statistický úřad: Územně analytické podklady a datové vrstvy GIS.
• Registr sčítacích obvodů a budov ČSÚ: Správní obvody obcí s rozšířenou působností.
• Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích.
• Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností.

Faktická základna je poměrně dobrá. ČSÚ má aktuálně nejen základní členění republiky, ale také datové sady za ORP zahrnující demografii, ekonomické subjekty, bydlení a další charakteristiky. Od června 2026 jsou navíc dostupné aktualizované územně analytické podklady za obce, ORP a kraje a GIS vrstvy až za rok 2025.