Co jsme skutečně doložili

Aktuální stránky Kraslic potvrzují širokou strukturu místního ORP a samostatné dopravní, stavební i živnostenské agendy. Jejich účetní výkaz zároveň uvádí na paragrafu činnosti místní správy výdaj na platy zaměstnanců kolem 30,57 milionu Kč; právě proto jsem jej v textu používám jen jako celkový rámec, nikoli jako cenu přenesené působnosti.

U Sokolova je velmi cenný rozpočtový materiál pro rok 2026: uvádí 182 zaměstnanců města, plánované osobní výdaje zhruba 160,7 milionu Kč a více než 10,7 milionu Kč běžných výdajů v oblasti IT. Současně výslovně zmiňuje specializované informační systémy používané například stavebním úřadem a dopravou. Historická odpověď města podle informačního zákona uváděla v roce 2022 248 zaměstnanců, ale bez přesného sjednocení metodiky by bylo zavádějící z toho vyvozovat pokles o 66 míst.

Také jsme ověřili vyšší článek řetězce: Karlovarský kraj výslovně uvádí, že jeho stavební útvar působí jako odvolací správní orgán pro obecné stavební úřady v celém kraji. To znamená, že skutečnou cenu agendy opravdu nemůžeme měřit jen uvnitř obou městských úřadů.

Nejdůležitějším dalším dokumentem proto podle mne má být jednotná žádost podle zákona č. 106/1999 Sb. pro Sokolov, Kraslice a Karlovarský kraj. Tentokrát už víme přesně, které údaje veřejné zdroje neposkytují, takže žádost můžeme formulovat úzce, srovnatelně a tak, aby z odpovědí vznikla rovnou další tabulka studie.

Datový audit správní kapacity Sokolova a Kraslic

Verze: 0.1
Stav: pracovní analytická studie
Sledované úřady: Městský úřad Sokolov, Městský úřad Kraslice, Krajský úřad Karlovarského kraje
Sledované agendy: stavební správa, doprava, živnostenská správa
Referenční období: přednostně rok 2025; organizační stav ověřován také k roku 2026

1. Účel auditu

Předchozí část pilotní studie ukázala, že zánik okresních úřadů neznamenal zánik jejich veřejných funkcí. Kompetence byly rozděleny mezi obce s rozšířenou působností, kraje a další orgány.

Nyní je třeba položit těžší otázku:

Jakou správní kapacitu tento systém potřebuje a jaký výkon za ni občan získává?

Samotný počet úřadů ani zaměstnanců není dostatečným ukazatelem. Malý správní úřad může být efektivní, pokud vykonává přiměřený počet úkonů, zachovává odbornou kvalitu a významně zlepšuje dostupnost služby. Velký úřad může být efektivnější díky specializaci a zastupitelnosti, ale zároveň může občanovi službu vzdálit.

Proto hodnotíme:

VSTUPY → KAPACITU → VÝKON → KVALITU → NÁKLADY → DOSTUPNOST

2. Co lze veřejně doložit o Městském úřadu Kraslice

Městský úřad Kraslice má podle aktuální organizační prezentace města sedm odborů a dvě oddělení.

Úřad uvádí zejména:

• správní věci a obecní živnostenský úřad,
• ekonomiku a finance,
• rozvoj a správu majetku,
• životní prostředí,
• územní plánování, stavební úřad a památkovou péči,
• dopravu,
• sociální věci a zdravotnictví,
• kancelář tajemníka,
• kontrolní či auditní útvar.

Správní aparát je tedy na relativně malém ORP poměrně široký. Nejde pouze o kontaktní místo, ale o plnohodnotnou strukturu vykonávající řadu přenesených agend.

Organizační zvláštnost

Dopravní odbor je umístěn v samostatné budově v Dukelské ulici, zatímco většina ostatních odborů sídlí na náměstí 28. října.

To je drobný, ale metodicky zajímavý údaj: ani uvnitř jednoho ORP nemusí být státní správa fyzicky koncentrována v jedné budově.

3. Kraslice: veřejně doložitelný personální náklad

Výkaz plnění rozpočtu města Kraslice obsahuje pod paragrafem 6171 – Činnost místní správy položku platů zaměstnanců.

Za sledovaný rok je ve veřejném výkazu uveden skutečný výdaj na platy zaměstnanců v pracovním poměru přibližně 30,57 milionu Kč.

Tato hodnota je pro audit důležitá, ale nesmí být interpretována jako:

„náklady na výkon ORP Kraslice“.

Paragraf místní správy zahrnuje širší administrativní provoz a z veřejného výkazu nelze jednoduše oddělit:

samosprávu města

od

přenesené státní správy

a už vůbec ne jednotlivé agendy, například stavební, dopravní či živnostenskou.

Závěr

Údaj je vhodný jako celkový personální rámec místní správy, nikoli jako náklad konkrétní kompetence.

4. Co lze veřejně doložit o Městském úřadu Sokolov

Sokolov má výrazně rozsáhlejší správní aparát odpovídající většímu městu a většímu správnímu obvodu. Z veřejných dokumentů lze doložit samostatné organizační či rozpočtové členění například pro:

odbor stavební a územního plánování,

odbor dopravy,

odbor právní a živnostenský úřad,

odbor životního prostředí,

a další útvary.

Městský úřad tedy stejně jako Kraslice kombinuje samosprávnou činnost města s rozsáhlým výkonem přenesené státní správy.

5. Sokolov: personální rámec

Rozpočtové podklady města pro rok 2026 uvádějí celkový počet zaměstnanců města stanovený na 182. Ve stejném materiálu činí plánované osobní výdaje pro rok 2026 přibližně 160,7 milionu Kč. Tato čísla však nelze přímo porovnat s kraslickou částkou 30,57 milionu Kč. Důvod je zásadní. Nejde o stejně definované veličiny.

Sokolovský údaj vychází z celkového personálního rozpočtu města, zatímco kraslický údaj byl nalezen na konkrétním rozpočtovém paragrafu místní správy.

Proto by bylo metodicky chybné například tvrdit:

„Sokolovská správa je pětkrát dražší než kraslická.“

Takový závěr dostupná data nepodporují.

6. Historický kontrolní údaj ze Sokolova

Ve zveřejněné odpovědi podle zákona č. 106/1999 Sb. uvedlo město Sokolov v roce 2022 počet zaměstnanců povinného subjektu 248. Tento údaj je zajímavý jako historická stopa, ale zatím jej nelze bez dalších podkladů přímo spojovat s počtem 182 uváděným v současných rozpočtových materiálech.

Mohla se změnit:

organizační struktura,

metodika započítávání zaměstnanců,

počet zaměstnanců městských organizací či organizačních složek,

nebo samotný rozsah činností.

Proto tento údaj nepoužíváme k výpočtu změny zaměstnanosti.

DATOVÁ MEZERA

Potřebujeme jednotnou časovou řadu:

počet systemizovaných pracovních míst Městského úřadu Sokolov 2021–2025 a počet skutečně obsazených pracovních míst k 31. 12. jednotlivých let.

7. První auditní tabulka

* Údaj vychází z rozpočtového dokumentu pro rok 2026 a vztahuje se k celkovému počtu zaměstnanců města podle formulace dokumentu; před přímým srovnáváním s Kraslicemi musí být ověřena přesná metodika jeho vymezení.

8. Hrubý populační poměr správních obvodů

• ORP Sokolov měl ke konci roku 2024 přibližně: 72 485 obyvatel.
• ORP Kraslice: 12 607 obyvatel.
• Sokolovský správní obvod je tedy populačně přibližně: 5,75krát větší než Kraslicko.

Tento poměr bude velmi důležitý při budoucím porovnávání personálních kapacit. Pokud by například určitá agenda potřebovala v Kraslicích téměř stejný minimální odborný tým jako v Sokolově, znamenalo by to vysoké fixní personální náklady na obyvatele. To však samo o sobě ještě neznamená neefektivitu.

Kraslicko může potřebovat tuto kapacitu kvůli své geografické poloze, dostupnosti, specifické agendě, nutné zastupitelnosti, nebo zákonným požadavkům.

9. Minimální velikost odborného týmu

Tady se dostáváme k jednomu z nejdůležitějších ekonomických problémů malé správní jednotky. U odborné agendy neplatí jednoduchá rovnice polovina obyvatel = polovina pracovníků. Některé činnosti potřebují minimální odborný tým bez ohledu na počet obyvatel.

Úřad může například potřebovat:

vedoucího nebo odpovědnou osobu,

odborného referenta,

zastupitelnost při nemoci a dovolené,

specializaci na různé části agendy,

administrativní podporu.

Proto mohou být náklady malého úřadu na jednoho obyvatele vyšší, aniž by šlo o špatné hospodaření. Tento jev budeme označovat jako „nminimální kapacitní práh potřeby“. A právě Kraslice mohou být jeho ideálním testem.

10. Stavební správa

Sokolov

Existence samostatného odboru stavebního a územního plánování je veřejně doložena. Ve veřejných rozpočtových dokumentech se objevuje také jako samostatné rozpočtové středisko. V roce 2025 byl například rozpočet příjmů ze správních poplatků stavebního odboru během roku zvýšen z 1,0 milionu na 1,48 milionu Kč v návaznosti na očekávané plnění. Tento údaj nepředstavuje náklad agendy ani počet řízení. Je však užitečným nepřímým indikátorem jejího objemu.

Kraslice

Kraslice provozují vlastní odbor územního plánování, stavebního úřadu a památkové péče. Jeho územní působnost zahrnuje celý správní obvod ORP Kraslice.

Co chybí

Pro oba úřady potřebujeme:

počet stavebních pracovníků,

FTE věnované čistě stavební agendě,

počet přijatých žádostí,

počet vydaných rozhodnutí,

počet jiných úkonů,

počet nevyřízených případů k 31. 12.,

průměrnou nebo mediánovou dobu řízení,

počet odvolání.

Bez těchto údajů nelze říci, zda je stavební úřad v Kraslicích kapacitně přiměřený, poddimenzovaný či nadbytečný.

11. Dopravní správa

Obě ORP vykonávají významné dopravní agendy. Sokolov například veřejně potvrzuje, že u silnic II. a III. třídy vystupuje ORP Sokolov jako silniční správní úřad. Kraslice mají samostatný odbor dopravy, který zabezpečuje mimo jiné řidičské průkazy, registraci vozidel, technickou způsobilost, dopravní přestupky a další související činnosti.

Dopravní agenda je pro porovnání velmi vhodná, protože má několik měřitelných výstupů:

řidičské průkazy,

registrace vozidel,

správní řízení,

přestupky,

silniční správu.

DATOVÁ MEZERA

Veřejně dostupné organizační informace ukazují rozsah působnosti, ale neposkytují jednotnou roční statistiku výkonu obou úřadů.

12. Živnostenská správa

Oba správní obvody mají vlastní obecní živnostenský úřad. Sokolov jej organizačně spojuje s právním odborem. Kraslice živnostenskou agendu spojují se správními věcmi. To je samo o sobě metodicky zajímavé.

Stejná funkce, jiná organizační konstrukce

Sokolov: právní agenda + živnostenský úřad

Kraslice: správní věci + živnostenský úřad

To komplikuje jednoduché nákladové porovnání. Například mzdy vedoucího odboru nebo administrativní zázemí nelze automaticky připsat pouze živnostenské agendě.

Důsledek

Budoucí audit musí pracovat s FTE, nikoli pouze s počtem pracovníků odboru. Pokud zaměstnanec věnuje živnostenské agendě 60 % pracovní doby, musí být do nákladové analýzy započten jako: 0,6 FTE.

13. Krajský úřad jako skrytá část nákladů

Porovnávat pouze Sokolov a Kraslice by bylo chybou. Prvostupňová státní správa vytváří náklady také na vyšší úrovni. Karlovarský kraj má samostatný Odbor správních agend, stavební úřad a krajský živnostenský úřad. Jeho stavební část vykonává mimo jiné působnost odvolacího správního orgánu pro obecné stavební úřady v celém kraji. Krajský živnostenský úřad plní vůči obecním živnostenským úřadům metodickou, řídicí, kontrolní a odvolací úlohu. V roce 2025 připadlo na celý odbor správních agend, stavebního úřadu a krajského živnostenského úřadu 38 žádostí o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., nejvíce ze všech odborů kraje. Tento údaj samozřejmě neměří objem správní agendy. Ukazuje však, že jde o významný a veřejností často dotazovaný správní útvar.

14. Skutečné náklady musí zahrnout celý řetězec

Pro jednu správní agendu proto nestačí počítat:

náklady MÚ Sokolov + náklady MÚ Kraslice.

Potřebujeme:

PRVNÍ STUPEŇ

METODICKÉ ŘÍZENÍ

KONTROLA

ODVOLACÍ STUPEŇ

INFORMAČNÍ SYSTÉMY

SPOLEČNÉ REŽIJNÍ NÁKLADY

Teprve potom získáme přibližnou cenu správní funkce.

15. Digitalizace jako samostatný náklad i úspora

Rozpočtový materiál Sokolova pro rok 2026 ukazuje, že samotná oblast správy informačních technologií má rozpočtované běžné výdaje přes 10,7 milionu Kč. Město financuje řadu specializovaných informačních systémů, mimo jiné aplikace používané stavební správou, dopravou, spisovou službou a dalšími částmi úřadu. To je důležité pro Model 77.

Digitální správa totiž: něco stojí, ale zároveň umožňuje oddělit fyzické kontaktní místo od místa odborného zpracování. Proto budoucí scénář koncentrace nemůže počítat pouze úsporu pracovních míst.

Musí zahrnovat také:

ICT,

migraci dat,

propojení pracovišť,

kybernetickou bezpečnost,

digitalizaci spisů,

školení.

16. Tři scénáře pro Kraslicko

Na základě veřejných dat můžeme připravit scénáře, nikoli však ještě určit vítěze.

Varianta 0 — současný stav

Sokolov a Kraslice zachovávají oddělené správní aparáty.

Potenciální výhoda

Blízkost úřadu občanům Kraslicka.

Potenciální nevýhoda

Nutnost udržovat minimální odbornou kapacitu dvakrát.

Varianta K — koncentrace

Vybraná odborná agenda je převedena do Sokolova.

Potenciální výhoda

Větší odborný tým, lepší zastupitelnost a možné snížení fixních nákladů.

Potenciální nevýhoda

Horší fyzická dostupnost pro Kraslicko.

Varianta H — hybrid

Rozhodovací a odborný aparát je společný, ale kontaktní pracoviště zůstává v Kraslicích.

Potenciální výhoda

Možnost spojit odbornou kapacitu s místní dostupností.

Potenciální nevýhoda

Úspora nemusí být tak vysoká, jak by naznačovalo prosté sloučení úřadů, protože část budov a zaměstnanců musí zůstat zachována.

17. Co musí být změřeno před rozhodnutím

Pro každou ze tří agend potřebujeme vytvořit tuto tabulku:

18. Ukazatele, které následně dopočítáme

Produktivita

počet dokončených případů / FTE

Personální nákladovost

personální náklady / dokončené případy

Populační nákladovost

náklady agendy / 1 000 obyvatel

Odvolací intenzita

počet odvolání / počet rozhodnutí × 100

Stabilita rozhodování

změněná + zrušená rozhodnutí / počet vyřízených odvolání × 100

Personální odolnost

neobsazená FTE / systemizovaná FTE × 100

Kapacitní rezerva

poměr mezi počtem zaměstnanců a dlouhodobým zatížením agendy.

19. Velmi důležitá metodická výhrada k „produktivitě“

Počet případů na pracovníka nesmí být používán izolovaně. Jedno jednoduché registrační podání nelze považovat za ekvivalent složitého správního řízení. Proto budou případy podle možností rozděleny nejméně do skupin:

rutinní úkon

standardní správní řízení

složitější správní řízení

kontrolní činnost

přestupková činnost

metodická či jiná odborná činnost

Jinak by mohl úřad vykonávající jednodušší agendu vypadat statisticky výkonnější pouze proto, že eviduje více jednotlivých úkonů.

20. Co už nyní naznačují veřejná data

FAKT

Sokolov obsluhuje výrazně větší populaci než Kraslice.

FAKT

Oba správní obvody přesto potřebují vlastní výkon řady obdobných přenesených agend.

FAKT

Kraslice mají širokou organizační strukturu zahrnující stavební, dopravní, živnostenskou, environmentální i sociální správu.

FAKT

Veřejné rozpočtové výkazy neumožňují bez dalšího výpočtu oddělit čisté náklady jednotlivých agend přenesené státní správy.

FAKT

Vyšší krajská úroveň představuje další část administrativní kapacity, zejména u metodiky, kontroly a odvolání.

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Je nízký počet obyvatel Kraslicka kompenzován nezbytností zachovat místní dostupnost?

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Existují u některé agendy dvě odborné kapacity tam, kde by jedna společná stačila?

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Lze odborné zpracování spojit a přitom zachovat službu v Kraslicích?

21. Co veřejná data zatím nedovolují tvrdit

V této fázi nesmíme tvrdit, že „Kraslický úřad je drahý.“ Nemáme pro to dostatečná data. Také nesmíme tvrdit, že „Sloučení se Sokolovem ušetří peníze.“ Neznáme personální strukturu jednotlivých agend ani náklady přechodu. Nesmíme tvrdit, že „Sokolov je efektivnější.“ Větší velikost správního obvodu sama o sobě efektivitu neprokazuje. A nesmíme tvrdit ani opačný závěr, že „Kraslice jsou nutné ve stávající podobě.“ Také ten musí projít testem dat.

22. Datová mezera, kterou má smysl řešit žádostí podle zákona č. 106/1999 Sb.

Veřejné zdroje již poskytly téměř vše, co lze získat bez přímého dotazu úřadům. Další krok proto nemá spočívat v dalším hledání náhodných čísel. Potřebujeme od obou měst shodnou datovou sadu. Za roky 2022, 2023, 2024 a 2025 požadujeme pro:

stavební správu,

dopravní správu,

živnostenskou správu

následující údaje:

1. počet systemizovaných pracovních míst,
2. skutečně obsazené FTE,
3. počet pracovníků, kteří během roku odešli,
4. délku neobsazenosti pracovních míst,
5. celkové hrubé platy pracovníků dané agendy,
6. související odvody zaměstnavatele,
7. počet přijatých podání,
8. počet vydaných správních rozhodnutí,
9. počet jiných dokončených správních úkonů,
10. počet nevyřízených případů ke konci roku,
11. počet odvolání,
12. pokud úřad eviduje, průměrnou či mediánovou dobu vyřízení.

23. Data od Karlovarského kraje

Kraj požádáme za stejné období o:

počet odvolání proti rozhodnutím MÚ Sokolov,

počet odvolání proti rozhodnutím MÚ Kraslice,

počet potvrzených rozhodnutí,

počet změněných rozhodnutí,

počet zrušených rozhodnutí,

počet rozhodnutí vrácených k novému projednání,

a to pokud možno samostatně pro tři sledované agendy. Tím získáme nejen množství výkonu, ale také první měřitelný ukazatel kvality prvostupňového rozhodování.

24. Proč používáme čtyři roky

Jeden rok může být mimořádný.

Může jej ovlivnit:

změna legislativy,

dlouhodobá nemoc zaměstnance,

neobsazené místo,

mimořádná investiční aktivita,

nový informační systém,

přechodné období reformy.

Proto má být základním hodnoticím obdobím 2022–2025. Budeme pracovat s průměrem i s vývojem.

25. První ekonomická hypotéza pilotu

Po dosavadním auditu lze formulovat první testovatelnou hypotézu:

Největší možná úspora většího správního obvodu nemusí vzniknout rušením kontaktních míst, ale sdílením odborných kapacit, vedení, specializace a informačních systémů.

Tato hypotéza je důležitá. Pokud se potvrdí, Model 77 nemusí znamenat, že 77 budov, ve kterých se soustředí všechny služby. Může znamenat 77 odpovědných správních celků s hustší sítí kontaktních pracovišť.

26. Test skutečné úspory

U každé navrhované změny proto budeme počítat:

Hrubá úspora

Kolik pracovních míst, vedení, systémů a provozních nákladů lze odstranit?

Náklady změny

Kolik stojí reorganizace, stěhování, ICT, odstupné, školení a převod agendy?

Náklady dostupnosti

Kolik dodatečného času a cest vznikne občanům?

Ztráta odolnosti

Nevytvoří soustředění jeden bod selhání?

Přínos specializace

Zvýší větší tým kvalitu, zastupitelnost a schopnost získat odborníky? Teprve výsledkem tohoto součtu bude možné hovořit o skutečné efektivitě.

27. Předběžný verdikt auditu

Veřejná data neprokazují, že by bylo správné zrušit ORP Kraslice nebo jeho agendy převést do Sokolova. Stejně tak však zatím neprokazují, že je nezbytné zachovat všechny dnešní odborné aparáty samostatně.

Dokládají něco jiného:

Sokolov a Kraslice představují dvě výrazně rozdílně velká správní centra, která vykonávají řadu obdobných funkcí a jejichž skutečnou efektivitu nelze zjistit z běžného rozpočtu města.

Proto musí následovat výkonový audit.

28. Závěr studie

První datový audit ukazuje zásadní slabinu veřejné debaty o počtu úřadů. Z rozpočtu lze poměrně snadno zjistit, kolik město celkově utratilo. Mnohem obtížnější je odpovědět:

Kolik stojí jedna konkrétní veřejná funkce?

Kolik lidí ji skutečně vykonává?

Kolik případů vyřídí?

S jakým výsledkem?

A co by se stalo, kdyby byla vykonávána pro větší území?

Právě tato čísla potřebujeme, chceme-li rozhodovat mezi zachováním, převodem, sloučením nebo zrušením instituce. Dokud je nemáme, není poctivé kreslit nový správní obvod podle předem očekávané úspory.

Nejdříve změříme cenu a výkon dnešního systému. Teprve potom spočítáme cenu systému nového.

Okresní úřad totiž nebyl jedinou institucí vykonávající státní správu na území okresu ani před reformou. Na Sokolovsku existovala již v roce 2002 například síť několika městských stavebních úřadů. Po reformě navíc jednotlivé kompetence nepřešly jediným směrem. Některé získaly obce s rozšířenou působností, jiné kraje a další zůstaly nebo byly později soustředěny na specializovaných státních orgánech.

Proto tato studie nesleduje pouze změnu názvů institucí. Sleduje samotný tok veřejné moci.

U každé vybrané agendy se ptáme:

Kdo stanovuje pravidla? Kdo rozhoduje v prvním stupni? Kdo vykonává správní činnost? Kdo ji financuje? Kdo za výsledek odpovídá? Kdo rozhodnutí kontroluje a kam směřuje odvolání?

První případové studie se soustředí na stavební správu, dopravu a živnostenskou správu. Tyto oblasti byly vybrány záměrně. Každá představuje jiný typ veřejné funkce a jiný způsob rozdělení pravomocí mezi místní, regionální a státní úroveň.

Cílem není rozhodnout, zda byl starý okresní systém lepší než dnešní ORP. Stejně tak není cílem dokázat správnost Modelu 77. Smyslem je zjistit, které principy reformy veřejné správy se osvědčily, kde vznikla nová institucionální složitost a zda lze některé funkce do budoucna uspořádat srozumitelněji.

Teprve když budeme znát skutečnou cestu jednotlivých kompetencí, můžeme odpovědně rozhodovat o tom, které správní úrovně zachovat, které spojit a které případně nahradit jiným uspořádáním.

Nejdříve tedy pravomoc a odpovědnost. Teprve potom úřad a hranice.

Kompetenční studie Sokolovska

Kam přešly pravomoci okresního úřadu? Kompetenční studie 2002–2026

Verze: 0.1
Stav: pracovní analytická studie
Území: dnešní ORP Sokolov a ORP Kraslice, srovnávané s územím někdejšího okresu Sokolov
Sledované období: 2002 → 2003 → 2026

1. Účel studie

Zánik okresních úřadů k 31. prosinci 2002 bývá někdy popisován jako nahrazení okresů obcemi s rozšířenou působností. Takové vysvětlení je příliš jednoduché. Zákon č. 320/2002 Sb. měnil desítky právních předpisů a převáděl jednotlivé kompetence rozdílným směrem. Část působností přešla na obce s rozšířenou působností, část na kraje a část na jiné orgány veřejné správy. Ministerstvo vnitra potvrzuje, že po ukončení činnosti okresních úřadů byla část jejich pravomocí převedena na ORP.

Proto se nebudeme ptát pouze:

„Kdo nahradil Okresní úřad Sokolov?“

Správná otázka zní:

„Kam přešly jednotlivé veřejné funkce, jak jsou řízeny dnes a co se změnilo v odpovědnosti, dostupnosti a kontrole?“

2. Metoda

Každou veřejnou funkci sledujeme podle stejného řetězce:

KDO STANOVUJE PRAVIDLA

↓

KDO ROZHODUJE V PRVNÍM STUPNI

↓

KDO VYKONÁVÁ

↓

KDO FINANCUJE VÝKON

↓

KDO NESE SPRÁVNÍ ODPOVĚDNOST

↓

KDO KONTROLUJE

↓

KDO ROZHODUJE O ODVOLÁNÍ

Zároveň porovnáváme tři časové okamžiky:

2002 — poslední rok okresních úřadů

2003 — stav bezprostředně po reformě

2026 — současná podoba systému

Je to nezbytné, protože dnešní uspořádání není pouze výsledkem reformy z roku 2003. Za více než dvacet let se právní úprava jednotlivých agend dále měnila.

3. První zásadní zjištění: okresní úřad nebyl univerzálním „superúřadem“

Při zpětném pohledu může vznikat dojem, že před rokem 2003 existoval jeden Okresní úřad Sokolov, který vykonával téměř veškerou státní správu okresu. Dostupné prameny takový obraz nepotvrzují.

Například Ministerstvo pro místní rozvoj zveřejnilo seznam stavebních úřadů platný k 1. lednu 2002. Na území okresu Sokolov byly jako stavební úřady uvedeny:

• Okresní úřad Sokolov,
• Městský úřad Horní Slavkov,
• Městský úřad Chodov,
• Městský úřad Kraslice,
• Městský úřad Kynšperk nad Ohří,
• Městský úřad Loket,
• Městský úřad Sokolov.

Stavební správa tedy byla územně rozčleněná už před reformou ORP. To je pro hodnocení Modelu 77 podstatné. Historický okres nebyl automaticky místem, kde občan vyřizoval všechny správní záležitosti v jednom okresním centru.

4. Případová studie I: stavební správa

Stav v roce 2002

Základním předpisem byl zákon č. 50/1976 Sb., starý stavební zákon.

Na území okresu Sokolov existovalo vedle okresního úřadu šest městských stavebních úřadů. Stavební agenda tedy fungovala v soustavě více pracovišť. Z tohoto zjištění plyne zásadní metodická poznámka:

Zrušení Okresního úřadu Sokolov neznamenalo, že se od 1. ledna 2003 poprvé decentralizovalo běžné stavební rozhodování. To již bylo v značné míře územně decentralizováno. Co se změnilo, byla zejména nadřazená institucionální struktura a rozdělení působností bývalého okresního úřadu.

Rok 2003

Po zániku okresních úřadů získala významnější úlohu krajská úroveň a nový systém ORP.

Reforma tedy stavební správu nepřetvořila způsobem:

1 OKRESNÍ STAVEBNÍ ÚŘAD → 2 ORP

Takové schéma by bylo historicky nepřesné.

Správnější je:

SÍŤ OBECNÍCH STAVEBNÍCH ÚŘADŮ + OKRESNÍ ÚŘAD

↓

SÍŤ OBECNÍCH STAVEBNÍCH ÚŘADŮ + NOVÁ NADŘAZENÁ SPRÁVNÍ ARCHITEKTURA

Tím se ukazuje, že při hodnocení reformy musíme sledovat jednotlivé kompetence, nikoli jen názvy institucí.

5. Stavební správa v roce 2026

Současný stavební zákon č. 283/2021 Sb. rozlišuje několik typů stavebních úřadů. Patří mezi ně ministerstva, Dopravní a energetický stavební úřad, krajské stavební úřady, obecní stavební úřady a další zvláštní stavební úřady. Krajským stavebním úřadem je krajský úřad. Mezi obecní stavební úřady patří obecní úřady ORP a rovněž další pověřené či určené obecní úřady podle prováděcího předpisu. To znamená, že ani dnešní stavební správa nekopíruje jednoduše hranice ORP.

Kraslicko jako konkrétní příklad

Městský úřad Kraslice v srpnu 2026 skutečně provozuje Odbor územního plánování, stavebního úřadu a památkové péče. Jeho pracovníci mají rozdělené stavební území mezi Kraslice, Jindřichovice, Bublavu, Stříbrnou, Rotavu, Přebuz, Šindelovou a Oloví.

Samotný Městský úřad Kraslice současně potvrzuje, že je od 1. ledna 2003 obecním úřadem obce s rozšířenou působností pro osm obcí Kraslicka.

6. Kraj jako nadřazená stavební úroveň

Současný zákon dává krajským stavebním úřadům vlastní prvostupňové kompetence například u záměrů EIA, silnic I. třídy a některých dalších významnějších staveb. Krajský úřad zároveň v systému vystupuje jako nadřízený článek obecní stavební správy podle příslušné zákonné úpravy.

Karlovarský kraj má pro tuto oblast specializovaný odbor stavební úřad. Již jeho starší výroční dokumenty popisují jeho odvolací, kontrolní a metodickou funkci vůči obecním úřadům; současný kontaktní systém kraje potvrzuje existenci samostatných oddělení stavebního úřadu i dnes.

Analytický závěr

Stavební správa tedy poskytuje první silný argument proti představě jedné univerzální správní hranice.

Místní výkon může být relativně hustý, zatímco odvolání, metodika a odborně náročnější rozhodování mohou být soustředěny na vyšší úrovni. Pro Model 77 z toho plyne:

Není nutné, aby místo kontaktu občana bylo totožné s místem odborného řízení celé agendy.

7. Případová studie II: silniční správa a doprava

Doprava ukazuje princip funkčního dělení ještě zřetelněji. Zákon č. 320/2002 Sb. při reformě veřejné správy v řadě ustanovení nahradil „okresní úřad“ právě „obecním úřadem obce s rozšířenou působností“. To se týkalo také rozsáhlých částí dopravní agendy. Současný zákon o pozemních komunikacích však nerozděluje správu pouze podle území. Rozděluje ji především podle druhu komunikace.

8. Kdo dnes rozhoduje o komunikacích

Podle Ministerstva dopravy je základní rozdělení silničních správních úřadů následující:

dálnice → Ministerstvo dopravy

silnice I. třídy → krajský úřad

silnice II. a III. třídy → obecní úřad ORP

místní komunikace → obecní úřad

U veřejně přístupných účelových komunikací vykonává významnou část působnosti rovněž ORP. To je mimořádně poučný příklad. Jedna veřejná funkce — správa pozemních komunikací — je rozdělena nikoli podle jediné administrativní hranice, ale podle významu infrastruktury. Celostátně významná komunikace má jiné správní měřítko než místní ulice.

9. Sokolovský příklad

Portál Městského úřadu Sokolov potvrzuje, že u silnic II. a III. třídy vykonává příslušné úkony silničního správního úřadu ORP Sokolov, zatímco u místních komunikací města vystupuje příslušný obecní úřad. Podobnou strukturu popisuje Městský úřad Kraslice. Jeho odbor uvádí působnost ve věcech silnic II. a III. třídy, místních komunikací a veřejně přístupných účelových cest a spolupráci s policií při úpravách provozu.

Analytický závěr

Dopravní agenda ukazuje, že zásada subsidiarity nemusí znamenat:

„celá doprava patří obvodu“.

Může znamenat:

místní komunikace → obec

regionální silnice → obvod

významnější silnice → země/kraj

celostátní infrastruktura → stát

Taková konstrukce může být ve skutečnosti bližší principu odpovědného státu než snaha vtěsnat všechny dopravní pravomoci do jedné správní úrovně.

10. Co se tedy reformou v dopravě skutečně stalo

U řady agend zákon č. 320/2002 Sb. provedl velmi konkrétní změnu:

OKRESNÍ ÚŘAD → OBECNÍ ÚŘAD ORP

V jiných působnostech ale okresní kompetence směřovaly ke krajům. Zákon proto sám dokládá, že reforma nebyla jen územní. Byla především kompetenční. Původní soubor činností okresního úřadu byl rozebrán a rozdělen podle toho, na jaké úrovni měl být nově vykonáván.

11. Případová studie III: živnostenská správa

Živnostenská správa poskytuje ze všech tří případů snad nejčistší příklad toho, co reforma vytvořila. Zákon č. 320/2002 Sb. změnil zákon o živnostenských úřadech tak, že systém nově tvořily:

obecní živnostenské úřady

krajské živnostenské úřady

Živnostenský úřad České republiky

Obecními živnostenskými úřady se staly odbory obecních úřadů obcí s rozšířenou působností. Krajskými živnostenskými úřady odbory krajských úřadů.

12. Jedna agenda, dvě správní úrovně

Rozdělení odpovědnosti bylo poměrně čitelné. Obecní živnostenský úřad měl vykonávat vlastní živnostenskou agendu, provádět kontroly a vést živnostenský rejstřík.

Krajský živnostenský úřad získal především:

• řídící funkci,
• koordinaci,
• kontrolu,
• metodickou činnost,
• rozhodování o odvolání proti rozhodnutím obecních živnostenských úřadů.

Tato architektura je přímo zakotvena v reformním zákoně. A její základní logika trvá dodnes. Současný zákon č. 570/1991 Sb. stále stanoví, že obecním živnostenským úřadem je odbor ORP a krajský živnostenský úřad vykonává vůči obecním živnostenským úřadům řídící, koordinační, kontrolní a metodickou činnost a rozhoduje o odvoláních.

13. Jak to vypadá na Sokolovsku dnes

Kraslice mají vlastní obecní živnostenský úřad. Oficiální stránky města jej v roce 2026 popisují jako místo, které vede živnostenský rejstřík, přijímá registrace, vykonává kontroly a funguje také jako centrální registrační místo.

Karlovarský kraj dlouhodobě uvádí sedm obecních živnostenských úřadů v kraji, mezi nimi Sokolov a Kraslice, a krajský živnostenský úřad nad nimi vykonává metodickou a další zákonnou působnost. Na území někdejšího okresu Sokolov tedy dnes existují dva obecní živnostenské úřady odpovídající dvěma ORP.

14. Kompetenční mapa tří sledovaných agend

Tabulka je záměrně zjednodušeným modelem institucionální architektury. Nenahrazuje právní posouzení konkrétního správního řízení.

15. Co reforma skutečně decentralizovala

Na základě prvních tří případů lze už poměrně bezpečně odmítnout dvě krajnosti.

První nepřesný obraz

„Před rokem 2003 bylo všechno v okresním městě.“

Nebyla to pravda. Stavební úřady existovaly například také v Horním Slavkově, Chodově, Kraslicích, Kynšperku nad Ohří a Lokti.

Druhý nepřesný obraz

„Okresní úřad byl pouze přejmenován na ORP.“

Ani to není pravda. Reformní zákon převáděl různé kompetence na různé instituce.

Skutečný proces proto lépe vystihuje:

STARÝ SYSTÉM

↓

ROZEBRÁNÍ KOMPETENCÍ

↓

ROZDĚLENÍ MEZI OBCE, ORP, KRAJE A STÁT

16. Co reforma získala

Z hlediska principů veřejné správy lze identifikovat několik potenciálních přínosů.

Dostupnější výkon části státní správy

Síť 205 ORP vytvořila podstatně jemnější územní strukturu než síť okresních úřadů. Na Sokolovsku vznikla dvě hlavní centra rozšířené státní správy — Sokolov a Kraslice. To může být významné především pro periferní Kraslicko.

Oddělení výkonu a odvolání

U živnostenské správy je dobře vidět logika:

ORP rozhoduje

↓

kraj metodicky řídí, kontroluje a rozhoduje o odvolání

Takové uspořádání odpovídá důležitému principu, že prvostupňový rozhodující orgán nemá být zároveň konečným přezkumným orgánem.

Funkční diferenciace

Dopravní správa ukazuje rozumný princip: jiné měřítko pro místní ulici, jiné pro regionální silnici a jiné pro dálnici. Ne všechny veřejné funkce potřebují stejné správní území.

17. Co reforma zároveň zkomplikovala

Stejný systém ale přinesl nový typ složitosti. Občan se již nemůže orientovat pouze podle otázky:

„Do kterého okresu patřím?“

Musí někdy vědět také:

O jakou agendu jde?

Jakého druhu je komunikace?

Je rozhodující obec, ORP, kraj nebo specializovaný orgán?

Jde o první stupeň, nebo odvolání?

Z pohledu právní specializace to může být správně. Z pohledu občanské srozumitelnosti však vzniká problém.

18. Důležitý rozdíl: institucionální jednoduchost není totéž co občanská jednoduchost

Toto je jeden z nejvýznamnějších závěrů pilotu. Představa, že dobrý stát musí mít co nejméně typů institucí, může být chybná. Specializovaná správa může být odbornější a bezpečnější. Pro občana však nemusí být nutné, aby složitost systému znal. Ideální uspořádání by proto mělo umožnit:

složitost uvnitř veřejné správy

ale

jednoduchost na rozhraní mezi občanem a státem.

Občan by měl sdělit, co potřebuje. Stát by měl sám určit, která instituce je příslušná. To je velmi důležitá možnost, kterou dnešní digitalizace otevírá.

19. Důsledky pro Model 77

První tři případové studie vedou k zásadnímu metodickému závěru:

Model 77 nesmí být kopií okresního úřadu

Pokud by projekt vytvořil přibližně 77 nových úřadů a mechanicky do nich soustředil všechny činnosti dnešních ORP, mohl by ztratit výhodu místní dostupnosti.

Model 77 nemusí znamenat 77 kontaktních míst

Je možné oddělit:

místo poskytování služby od místa odborného řízení a od místa politické odpovědnosti.

Například odborný tým může být společný pro větší území, zatímco podání a základní kontakt s občanem zůstávají místně dostupné.

Různé funkce mohou potřebovat různá území

Doprava tento princip již dnes prakticky používá. Proto bychom neměli předpokládat:

1 zemský obvod = 1 hranice pro všechny státní agendy.

Budoucí obvod může být především jednotkou řízení, demokratické odpovědnosti a financování, zatímco vlastní výkon některých služeb může mít hustší nebo naopak širší síť.

20. První návrh možné architektury

Z dosavadních poznatků lze formulovat pracovní model:

OBEC

Místní záležitosti a služby, které lze bezpečně a hospodárně vykonávat místně.

KONTAKTNÍ PRACOVIŠTĚ

Nemusí představovat samostatnou rozhodovací instituci. Může poskytovat občanům osobní kontakt se státem.

ZEMSKÝ OBVOD

Odborné správní kapacity, které jsou pro jednotlivé malé úřady obtížně udržitelné.

ZEMĚ / VYŠŠÍ ÚROVEŇ

Odvolání, metodika, koordinace a funkce vyžadující větší územní rozsah.

STÁT

Jednotné právo, celostátní systémy, strategická infrastruktura a specializované celostátní funkce. Toto zatím není rozhodnutí koncepce. Je to hypotéza odvozená z prvních případových studií.

21. Největší test: co by se stalo s Kraslicemi?

Právě Kraslicko je pro Model 77 mimořádně důležité. Dnes má vlastní ORP, vlastní stavební úřad, vlastní živnostenský úřad, vlastní dopravní správu a další veřejné funkce. Oficiální stránky Kraslic potvrzují rozsáhlou skladbu odborů vykonávajících státní správu pro osm obcí ORP. Pokud bychom Kraslicko jednoduše začlenili pod větší Sokolovský obvod a fyzicky soustředili agendy do Sokolova, reforma by mohla:

zvýšit odbornou kapacitu

ale současně

zhoršit dostupnost pro občana.

Proto je třeba testovat minimálně tři možnosti:

A — zachovat rozhodování v Kraslicích

B — soustředit odborné rozhodování v Sokolově, ale zachovat kontaktní místo v Kraslicích

C — rozdělit funkce podle jejich charakteru

Teprve data o počtech případů, pracovnících, nákladech a dostupnosti mohou rozhodnout, která možnost je lepší.

22. Co nám veřejné zdroje zatím neříkají

Z právních předpisů lze poměrně přesně zjistit kdo má kompetenci.

Mnohem obtížnější je z nich zjistit:

kolik práce daná agenda skutečně představuje,

kolik lidí ji vykonává,

kolik rozhodnutí ročně vydá,

kolik stojí,

jak dlouho řízení trvá,

jak často je rozhodnutí napadeno,

jak často je v odvolacím řízení změněno nebo zrušeno,

jak obtížné je obsadit odborná pracovní místa.

A právě tato data budou pro posouzení Modelu 77 rozhodující.

23. Datové požadavky pro Městský úřad Sokolov a Kraslice

Pro každou z vybraných agend potřebujeme za vhodné období, ideálně nejméně tři až pět let:

Takový soubor umožní poprvé změřit správní kapacitu, nikoli ji pouze odhadovat.

24. Další požadovaná data od Karlovarského kraje

U krajské úrovně potřebujeme zejména:

• počet odvolání ze Sokolova a Kraslic,
• výsledky odvolacích řízení,
• metodické a kontrolní zatížení,
• personální kapacitu příslušných krajských odborů,
• časovou náročnost agend,
• případné rozdíly mezi jednotlivými ORP.

Zvlášť cenný bude údaj: kolik prvostupňových rozhodnutí připadá na jedno úspěšné odvolání nebo zrušené rozhodnutí. Ten může pomoci hodnotit kvalitu a stabilitu rozhodování jednotlivých úřadů.

25. Historická data, která potřebujeme z archivů

Pro úplné srovnání roku 2002 bude pravděpodobně nutné využít archivní materiály.

Potřebujeme zejména:

• organizační řád Okresního úřadu Sokolov,
• výroční zprávy,
• rozpočtové a personální dokumenty,
• seznam odborů a oddělení,
• statistiky správních řízení,
• spisové a skartační plány,
• případně předávací protokoly z roku 2002/2003.

Právě předávací dokumentace může být mimořádně cenná. Může ukázat nejen právní převod kompetencí, ale také:

• kam přešli zaměstnanci,
• kam byly převedeny spisy,
• jaké instituce převzaly konkrétní agendy,
• jak byl rozdělen majetek a technické zázemí.

26. Co už lze hodnotit

FAKT

Okresní úřady skončily k 31. prosinci 2002 a část jejich působností přešla na ORP.

FAKT

Převod nebyl jednotný. Zákon č. 320/2002 Sb. měnil velké množství jednotlivých právních předpisů a podle agendy převáděl pravomoci na různé úrovně.

FAKT

Na území okresu Sokolov existovalo již v roce 2002 vedle okresního úřadu šest městských stavebních úřadů.

FAKT

Dnes fungují Sokolov a Kraslice jako dvě ORP a Kraslice vykonávají přenesenou působnost pro osm obcí svého správního obvodu.

FAKT

Současná silniční správa je rozdělena mezi obec, ORP, kraj a ministerstvo podle druhu komunikace.

FAKT

Současná živnostenská správa odděluje obecní prvostupňový výkon od krajského řízení, metodiky, kontroly a odvolání.

27. Co zatím hodnotit nelze

Bez provozních dat nelze odpovědně tvrdit, že:

• dva úřady jsou dražší než jeden,
• Kraslice jsou příliš malé pro odborný výkon státní správy,
• sloučení se Sokolovem by přineslo úsporu,
• historický okres byl efektivnější,
• Model 77 by byl levnější,
• větší správní obvod automaticky zvýší kvalitu rozhodování.

Taková tvrzení musí být prokázána.

28. První hodnocení reformy 2003

Na základě tří analyzovaných oblastí lze formulovat předběžný závěr. Reforma veřejné správy nebyla prostým odstraněním jedné administrativní úrovně. Byla pokusem rozložit veřejné funkce podle vhodnějšího měřítka výkonu. U některých agend přiblížila výkon státu prostřednictvím ORP. U jiných posílila krajskou úroveň. Současně vytvořila systém, v němž občan někdy musí rozlišovat mezi obcí, ORP, krajem a specializovaným státním orgánem.

Reforma tedy pravděpodobně přinesla:

větší územní dostupnost některých služeb

ale také

složitější institucionální mapu.

Zda tato výměna přinesla celkový prospěch, nelze rozhodnout pouze podle počtu úřadů.

29. Nejvýznamnější poznatek pro Deklaraci odpovědného státu

Dosavadní pilot naznačuje, že při reformě státu potřebujeme rozlišovat nejméně čtyři věci:

ÚZEMÍ

ROZHODOVACÍ PRAVOMOC

ODBORNÝ APARÁT

KONTAKT S OBČANEM

Nemusejí být vždy umístěny na stejné úrovni. To může být jeden z klíčů k jednoduššímu státu. Nemusíme například zachovávat samostatný odborný aparát v každém malém správním centru jen proto, aby občan nemusel cestovat. Stejně tak nemusíme rušit místní kontaktní pracoviště jen proto, že odborné rozhodování soustředíme na větším území.

30. Pracovní model pro další testování

Zkušenost reformy 2003 nás vede k možné konstrukci:

DECENTRALIZOVAT KONTAKT

SOUSTŘEDIT ODBORNOST TAM, KDE JE TO POTŘEBA

JASNĚ URČIT ODPOVĚDNOST

ODDĚLIT ROZHODOVÁNÍ OD PŘEZKUMU

DIGITALIZOVAT TOK INFORMACÍ MÍSTO PŘESOUVÁNÍ OBČANA

Takový princip je zatím pouze hypotézou.

Sokolovský pilot ji musí vyvrátit nebo potvrdit daty.

31. Závěr

Původní otázka zněla:

„Kam zmizely pravomoci Okresního úřadu Sokolov?“

Po prvním podrobném zkoumání lze odpovědět:

Nezmizely. Byly rozděleny.

Část přešla blíže k občanům na obce s rozšířenou působností. Část byla soustředěna na krajské úrovni. Některé funkce byly a nadále jsou rozděleny podle významu, území nebo odbornosti. A některé agendy prošly od roku 2003 dalšími zásadními reformami. Historický okres proto nelze jednoduše obnovit tím, že znovu spojíme Sokolov a Kraslice pod jediný úřad.

Nejprve musíme zjistit, které funkce má smysl skutečně spojovat.

Sokolovský pilot tak začíná ukazovat možná ještě důležitější zásadu, než je samotný počet správních obvodů:

Nejdříve určit veřejnou funkci a její odpovědnost. Teprve potom určit území a instituci, která ji má vykonávat.

Stav důkazů

Silně doloženo: právní přechod kompetencí, institucionální struktura, existence jednotlivých typů úřadů.

Částečně doloženo: konkrétní organizační podoba výkonu na Sokolovsku v různých historických obdobích.

Dosud nedoloženo: srovnatelné náklady, počty pracovníků, počty řízení, délky řízení, odvolací úspěšnost a skutečné úspory či ztráty jednotlivých modelů.

Tyto údaje musí být předmětem další fáze pilotu.

Největší přínos tohoto rozboru vidím ve zjištění, že historická okresní soustava není vhodnou nulovou hypotézou typu „jeden okres = jeden úřad“. Už seznam stavebních úřadů z roku 2002 dokládá, že na Sokolovsku vedle okresního úřadu fungovaly stavební úřady v Sokolově, Kraslicích, Chodově, Lokti, Kynšperku nad Ohří a Horním Slavkově. To výrazně mění způsob, jakým bychom měli historický okres porovnávat s Modelem 77.

Druhým silným závěrem je živnostenská správa. Reforma zde vytvořila velmi čitelný řetězec ORP = výkon → kraj = metodika, kontrola a odvolání, který v základní podobě přetrvává. Naopak doprava ukazuje, že nemusí existovat jediná správná územní úroveň: místní komunikace řeší obec, silnice II. a III. třídy ORP, silnice I. třídy kraj a dálnice stát.

Za další krok proto považuji nikoli další obecnou kapitolu, ale datový audit Městských úřadů Sokolov a Kraslice. Potřebujeme zjistit počet pracovníků, případů, odvolání, náklady a výsledky tří sledovaných agend. Právě tam poprvé zjistíme, zda dva správní aparáty na území někdejšího okresu představují užitečnou dostupnost, nebo duplicitu — a u kterých funkcí platí které z těchto dvou tvrzení.

Český stát může při pohledu zvenčí působit poměrně jednoduše. Máme stát, kraje a obce. Jenže občan se při skutečném styku s veřejnou správou setkává s podstatně složitější soustavou. Existují obce různých typů, správní obvody obcí s rozšířenou působností, správní obvody pověřených obecních úřadů, okresy a zvláštní postavení hlavního města Prahy. Vedle územní samosprávy navíc fungují územní struktury jednotlivých orgánů státu.

Ne všechny tyto jednotky mají stejný účel. A právě zde musíme začít.

Základ tvoří obec

Nejblíže občanovi stojí obec.

Česká republika měla podle údajů Českého statistického úřadu za rok 2025 celkem 6 258 obcí. Mezi nimi jsou velmi malé venkovské obce i velká města. Statut města mělo 610 obcí, z nich 27 bylo statutárními městy.

Tato rozdrobenost je jednou z charakteristických vlastností českého územního uspořádání. Obec přitom není pouze místní pobočkou státu. Ústava ji chápe jako základní územní samosprávný celek. Má vlastní zastupitelstvo, hospodaří se svým majetkem a rozpočtem a v samostatné působnosti rozhoduje o místních záležitostech, které jí právní řád svěřuje.

Současně však český systém používá takzvaný spojený model veřejné správy. Orgány obcí proto vedle samosprávy vykonávají v zákonem stanoveném rozsahu také státní správu v přenesené působnosti. A právě zde se jednoduchý obrázek začíná větvit.

Ne každá obec vykonává stejný rozsah státní správy

Všech více než šest tisíc obcí není z hlediska výkonu přenesené státní správy postaveno na stejnou úroveň. Některé úkoly vykonávají obecní úřady v základním rozsahu. Vybrané obce však vykonávají státní správu také pro širší území a pro obyvatele okolních obcí. Vzniká tak několik stupňů. Jedním z nich jsou pověřené obecní úřady. Jejich správních obvodů bylo podle údajů ČSÚ 388.

Ještě širší rozsah státní správy vykonávají obce s rozšířenou působností, běžně označované zkratkou ORP. Jejich správních obvodů je 205.

Tyto obvody jsou významnou součástí dnešní správní geografie České republiky. Vznikly v souvislosti s reformou veřejné správy a převzaly podstatnou část agend po ukončení činnosti okresních úřadů na konci roku 2002. Důležité však je rozlišovat dvě věci.

• Obec s rozšířenou působností je konkrétní obec.
• Správní obvod ORP je území, pro které její úřad vykonává stanovenou část státní správy.

Správní obvod tedy není další samosprávou mezi obcí a krajem. Nemá vlastní zastupitelstvo, které by občané daného obvodu volili jako zastupitelstvo samostatné územní jednotky. Je to především území výkonu veřejné správy.

Nad obcemi stojí kraje — ale v jiné roli

Česká republika má 14 krajů, počítáme-li mezi ně hlavní město Prahu s jeho zvláštním postavením. Kraj je na rozdíl od správního obvodu ORP vyšším územním samosprávným celkem. Má vlastní volené zastupitelstvo, rozpočet, majetek a zákonem stanovenou samostatnou působnost.

Také kraje ovšem vykonávají vedle samosprávy přenesenou státní správu. Máme tedy systém, v němž se na územní úrovni opakovaně setkávají dva principy:

• samospráva, při níž územní společenství prostřednictvím volených orgánů spravuje své záležitosti,
• a státní správa, kterou zákon svěřuje orgánům územní samosprávy v přenesené působnosti.

Pro pochopení dnešního systému je tento rozdíl zásadnější než samotný počet úřadů.

Okresní úřady zmizely. Okresy nikoli

Zvláštní kapitolu představují okresy. Česká republika má stále vymezena území 76 okresů, ačkoli okresní úřady byly zrušeny již na konci roku 2002. Na první pohled to může působit jako paradox. Není však možné jednoduše říci, že okresy „přežily zbytečně“. Je třeba odlišit instituci od území.

Okresní úřad byl správním orgánem. Okres je územní jednotkou, která může být nadále používána v právním, statistickém nebo organizačním členění. To je pro naši další práci důležité. Zrušení úřadu totiž automaticky neznamená zánik územní struktury, na níž byla část veřejné správy dlouhodobě postavena.

Právě historická okresní síť bude později jedním z podkladů při zkoumání Modelu 77. Nemůže však být jediným podkladem a její historická existence sama o sobě nedokazuje, že by byla optimálním základem budoucí správy.

Praha je samostatný případ

Do jednoduchého schématu nezapadá ani hlavní město Praha. Praha má současně postavení obce i kraje. Uvnitř města existuje vlastní členění na městské části a správní obvody.

ČSÚ uvádí 22 správních obvodů a 57 městských částí.

Praha proto bude muset být při každé budoucí úvaze o správním uspořádání posuzována zvlášť. Mechanické přenesení modelu určeného pro venkovské nebo regionální oblasti na metropoli by mohlo vést ke zkresleným závěrům. Stejná opatrnost bude potřebná i u dalších velkých měst a jejich zázemí.

Jedna mapa nestačí

Tím však složitost veřejné správy nekončí. Územní organizace státu není tvořena pouze obcemi, správními obvody ORP, kraji a okresy. Jednotlivé veřejné instituce mohou pro výkon svých činností používat vlastní územní struktury. Správní geografie proto nemusí být pro každou veřejnou službu totožná. To nemusí být automaticky chyba.

Policie, soudnictví, finanční správa, zdravotnictví, školství nebo jiné oblasti veřejné moci mohou mít odlišné odborné požadavky a rozdílnou potřebu územního uspořádání. Otázkou však je, kdy je rozdílnost funkční a kdy už vytváří zbytečnou složitost. Právě to budeme muset postupně zkoumat po jednotlivých oblastech.

Složitost sama o sobě ještě není důkazem špatného systému

Bylo by lákavé položit vedle sebe čísla 6 258 obcí, 388 správních obvodů pověřených obecních úřadů, 205 správních obvodů ORP, 76 okresů a 14 krajů a prohlásit, že český stát je příliš složitý.

Takový závěr by byl předčasný.

Tyto jednotky totiž nejsou jednoduše vrstvami stejného druhu naskládanými jedna na druhou. Některé jsou samosprávnými celky, jiné správními obvody. Některé mají volené orgány, jiné nikoli. Některé slouží více účelům, jiné jsou důležité pouze pro určité agendy.

Počet územních struktur proto sám o sobě neměří kvalitu veřejné správy.

Skutečnou otázkou je, zda každá z nich plní potřebnou funkci a zda její existence pomáhá státu fungovat lépe, než by fungoval bez ní.

Od mapy institucí k mapě funkcí

Právě zde se propojuje tento popis současného stavu s metodou Deklarace odpovědného státu. Nestačí nakreslit organizační schéma. Potřebujeme zjistit, co se v jednotlivých úrovních skutečně děje. U každé významnější veřejné funkce proto budeme postupně sledovat stejný řetězec:

VEŘEJNÁ FUNKCE → PRAVOMOC → ROZHODOVÁNÍ → FINANCOVÁNÍ → ODPOVĚDNOST → KONTROLA → ODVOLÁNÍ

Teprve potom můžeme položit otázku, zda současné rozdělení dává smysl. A teprve ještě později bude možné porovnat je s alternativou.

Model 77 zatím není odpovědí

Pracovní Model 77 předpokládá možnost jednoduššího uspořádání:

OBČAN → OBEC → ZEMSKÝ OBVOD → ZEMĚ

Bylo by však metodickou chybou položit toto schéma vedle současného systému a už z jeho grafické jednoduchosti vyvodit, že musí být lepší.

Nemusí.

Jeden větší zemský obvod může být administrativně efektivnější než několik menších správních jednotek, ale zároveň může občanům vzdálit některé služby. Sloučení institucí může snížit režijní náklady, ale také vytvořit příliš velkou organizaci. Přenesení pravomoci blíže občanovi může posílit místní odpovědnost, ale pouze tehdy, má-li daná úroveň dostatek peněz, odborných pracovníků a schopnost úkol skutečně zvládnout.

Proto je číslo 77 pracovní hypotézou, nikoli cílem analýzy.

Nejprve musíme poznat stát, který už máme

Česká veřejná správa není prázdný list papíru. Je výsledkem historického vývoje, politických rozhodnutí, správních reforem i praktických potřeb. Některé její části mohou být překonané. Jiné mohou fungovat dobře, přestože na organizačním diagramu vypadají složitě. Proto bude Deklarace postupovat od funkcí, nikoli od předem vybraného počtu institucí.

Budeme se ptát, co má stát zajišťovat, na jakém území lze danou činnost účinně vykonávat, kolik stojí, kdo za ni odpovídá a zda existuje lepší alternativa.

Až potom přijde na řadu rozhodování:

ZACHOVAT → PŘEVÉST → SLOUČIT → ZRUŠIT

Nejdříve však potřebujeme současný český stát skutečně zmapovat. Protože stát, kterému nerozumíme, můžeme sotva odpovědně reformovat.

Číst podobné články

Datová analýza a datový slovník

Co znamená odpovědný stát? Pravomoc, peníze, odpovědnost a kontrola

Odpovědný stát nezačíná reformou. Začíná otázkou, kdo za co odpovídá

Může se historická mapa okresů stát základem modernějšího českého státu?

Pilotní kompetenční studie Sokolovska

Prameny a další četba

• Český statistický úřad: Územní jednotky.
• Český statistický úřad: Správní obvody obcí s rozšířenou působností.
• Český statistický úřad: Správní obvody obcí s rozšířenou působností – data za rok 2024.
• Ústava České republiky, zejména hlava sedmá – Územní samospráva.
• Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích.
• Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích.
• Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.
• Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností.
• Ministerstvo vnitra ČR: materiály k organizaci a výkonu veřejné správy.

Dva systémy mohou mít podobný počet institucí a přitom se zásadně lišit v tom, jak srozumitelně rozdělují odpovědnost. A naopak: soustava s větším počtem institucí nemusí být nutně horší, pokud každá z nich plní jasnou úlohu a občan dokáže zjistit, kdo o dané věci rozhoduje a kdo za rozhodnutí odpovídá.

Proto chceme při zkoumání českého státu začít jinou otázkou. Ne kolik máme úřadů, ale kdo za co skutečně odpovídá.

Jeden stát, různé druhy odpovědnosti

Česká veřejná správa není jednoduchý žebřík, na jehož vrcholu stojí vláda a pod ní postupně kraje a obce. Obce a kraje jsou územní samosprávné celky s vlastními orgány a vlastní samostatnou působností. Současně však jejich orgány vykonávají také státní správu, kterou na ně přenesl zákon. V jedné instituci se tak mohou setkávat dvě odlišné role.

Obec rozhodující o svém majetku, rozpočtu nebo některých místních záležitostech jedná jako samosprávné společenství občanů. Obecní úřad však současně může v zákonem stanovených případech vykonávat přenesenou působnost, tedy státní správu. Toto spojení má v české správní tradici své důvody a může přinášet praktické výhody. Státní správu lze díky němu vykonávat blíže občanovi, aniž by stát musel pro každou agendu vytvářet vlastní místní úřad. Současně však vzniká otázka, která bude pro Deklaraci odpovědného státu důležitá:

Je u každé veřejné činnosti dostatečně zřejmé, v jaké roli daný orgán jedná a kdo za jeho jednání nese odpovědnost?

Pravomoc bez odpovědnosti nestačí

Při hodnocení veřejné správy nestačí určit, která instituce určitou činnost vykonává. Je třeba sledovat celý řetězec:

VEŘEJNÁ FUNKCE → PRAVOMOC → ROZHODOVÁNÍ → FINANCOVÁNÍ → ODPOVĚDNOST → KONTROLA → ODVOLÁNÍ

Každá z těchto otázek znamená něco jiného.

• Kdo má zákonnou pravomoc?
• Kdo přijímá konkrétní rozhodnutí?
• Z jakého rozpočtu je činnost financována?
• Kdo politicky, správně nebo právně odpovídá za její fungování?
• Kdo kontroluje zákonnost a hospodárnost?
• A pokud rozhodnutí zasáhne konkrétního člověka, jakým způsobem se proti němu může bránit?

Teprve když dokážeme na tyto otázky odpovědět, můžeme rozumně posuzovat, zda je daná část státu uspořádána dobře.

Peníze mají následovat odpovědnost

Zvláštní pozornost si zaslouží financování. Instituce, která má povinnost poskytovat určitou veřejnou službu, potřebuje také odpovídající prostředky. Pokud jedna úroveň rozhoduje a jiná účet platí, může se odpovědnost začít rozplývat. To však neznamená, že každý veřejný úkol musí být financován výhradně z jednoho rozpočtu. Existují legitimní důvody pro společné financování a pro solidaritu mezi bohatšími a chudšími územími.

Rozdíly mezi regiony, velikostí obcí nebo jejich daňovou základnou nelze přehlížet. Veřejná správa nemůže být postavena na představě, že každé území má stejné možnosti. Pracovní princip Deklarace proto zní „financování má následovat kompetenci“, nikoli „každý si všechno zaplatí sám“. Rozdíl je podstatný. Solidarita může být nutnou součástí fungujícího státu. Neměla by však zakrývat, kdo rozhoduje o výdajích a kdo odpovídá za jejich účelnost.

Kontrola nesmí být dodatkem

Odpovědný stát potřebuje nejen někoho, kdo rozhoduje, ale také někoho, kdo rozhodujícího kontroluje. Kontrola přitom může mít různé podoby.

Jiná je kontrola zákonnosti, jiná finanční kontrola, jiná politická odpovědnost volených představitelů a jiná možnost občana napadnout konkrétní správní rozhodnutí. Proto nelze jednoduše říci, že každá veřejná činnost má mít „jednoho kontrolora“. Podstatnější zásada zní:

Ten, kdo rozhoduje, nemá být jediným soudcem správnosti vlastního rozhodování.

Současný český systém již obsahuje řadu kontrolních a dozorových mechanismů. Například u obecních právních předpisů se liší i kontrolní uspořádání podle toho, zda obec jedná v samostatné, nebo přenesené působnosti.

Úkolem Deklarace proto není tvrdit, že kontrola dnes neexistuje. Má zkoumat, zda je dostatečně nezávislá, účinná a srozumitelná a zda její uspořádání odpovídá tomu, kdo skutečně rozhoduje.

Jedna pravomoc, jedna odpovědnost. Ale ne za každou cenu

Jedním z pracovních principů Deklarace je pravidlo „jedna pravomoc – jedna odpovědnost“.

Je třeba jej správně chápat. Neznamená, že složité veřejné služby lze vždy uzavřít do jediné instituce. Školství, zdravotnictví, doprava nebo sociální politika jsou systémy, v nichž se přirozeně potkává více veřejných i soukromých aktérů. Stát může stanovovat pravidla, jiná instituce může službu financovat, samospráva ji může organizovat a konkrétní organizace poskytovat. Úplné odstranění těchto vazeb by nebylo ani možné, ani žádoucí.

Smyslem principu je něco jiného: odpovědnost se nesmí ztratit mezi institucemi.

Pokud veřejná služba nefunguje, občan by neměl narazit na nekonečný kruh odpovědí, podle něhož obec čeká na kraj, kraj na ministerstvo, ministerstvo na zákon a všichni společně na rozpočet. Tam, kde musí být odpovědnost sdílená, musí být alespoň přesně popsáno, za kterou část odpovídá kdo.

Subsidiarita není automatická decentralizace

Deklarace pracuje také se zásadou, podle níž má veřejná pravomoc náležet nejnižší úrovni, která ji dokáže účinně, hospodárně a bezpečně vykonávat. Důležitá jsou všechna slova této věty. Nejnižší úroveň není automaticky nejlepší.

Některé činnosti mohou vyžadovat odborné kapacity, které malá obec nemůže dlouhodobě udržovat. Jiné překračují hranice jednotlivých obcí. Další potřebují jednotná pravidla v celé zemi nebo takovou míru koordinace, že jejich přílišné rozdrobení může být dražší a méně účinné. Subsidiarita proto není příkazem přesouvat všechno směrem dolů.

Je to test.

U každé pravomoci se musíme ptát, která úroveň ji dokáže vykonávat dostatečně blízko občanovi, ale zároveň odborně, hospodárně, bezpečně a bez nepřiměřených rozdílů v dostupnosti základních veřejných služeb. Někdy bude výsledkem obec. Jindy širší území. A v některých případech stát jako celek.

Nejprve funkce, potom instituce

Právě zde se dostáváme k metodě, kterou chceme v dalších částech projektu používat. Nejprve se nebudeme ptát, který úřad zachovat nebo zrušit.

První otázka musí znít:

Jaký veřejný problém tato činnost řeší a je nutné, aby jej řešila veřejná moc?

Pokud ano, následuje další otázka:

Na jaké úrovni lze tuto činnost vykonávat nejlépe?

A teprve potom má přijít rozhodování mezi možnostmi:

ZACHOVAT → PŘEVÉST → SLOUČIT → ZRUŠIT

Toto pořadí je důležité. Reforma veřejné správy nemá být soutěží v počtu zrušených úřadů. Cílem není co nejmenší stát. Cílem je co nejjednodušší uspořádání schopné spolehlivě vykonávat veřejné funkce, které společnost skutečně potřebuje.

Stejným metrem na dnešní stát i na Model 77

Tato metodika nesmí sloužit pouze ke kritice současného uspořádání. Stejně přísně musí být posuzovány také návrhy Deklarace odpovědného státu. Pracovní model 77 zemských regionů proto nemůže být výjimkou.

Pokud navrhne převést určitou pravomoc na zemský obvod, musí být možné doložit, proč je právě tato úroveň vhodnější než obec, dnešní kraj nebo stát. Musíme se ptát, zda má dostatek obyvatel, financí a odborných pracovníků, zda jeho území odpovídá skutečným vazbám obyvatel, jaká bude dostupnost úřadu, kolik bude změna stát a zda nevytvoří nové problémy místo těch starých. A pokud analýza ukáže, že současné řešení funguje lépe, má zůstat zachováno. Model, který nelze změnit na základě důkazů, není analytickým modelem. Je doktrínou. Tou Deklarace odpovědného státu být nechce.

Začněme mapovat odpovědnost

Dalším krokem projektu proto nebude hledání institucí, které lze co nejrychleji zrušit. Budeme postupně rozebírat jednotlivé oblasti veřejné správy a pokládat jim stejnou sadu otázek:

Co musí veřejná moc zajistit? Kdo dnes rozhoduje? Kdo platí? Kdo odpovídá? Kdo kontroluje? Kam se občan může odvolat? A existuje jednodušší uspořádání, které by zachovalo nebo zlepšilo kvalitu služby?

Teprve z odpovědí může postupně vzniknout věrohodnější obraz toho, co má zůstat, co lze převést, co má smysl sloučit a co už svůj účel neplní. Odpovědný stát totiž nezačíná organizačním schématem.

Začíná okamžikem, kdy lze u veřejné moci položit jednoduchou otázku — kdo za toto rozhodnutí odpovídá? — a dostat na ni stejně jednoduchou a ověřitelnou odpověď.

Číst podobné články

Díl VII – Kulturní a duchovní obrana národa

Datový audit správní kapacity Sokolova a Kraslic

Metodika hodnocení správního obvodu

Bezplatné vzdělání a prázdná pracovní místa

Díl IV – Hospodářská a průmyslová základna obrany

Prameny a další četba

• Ústava České republiky, zejména ústavní postavení územní samosprávy.
• Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).
• Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení).
• Ministerstvo vnitra ČR: Veřejná správa v České republice.
• Ministerstvo vnitra ČR: Koncepce Klientsky orientovaná veřejná správa 2030.
• Ministerstvo vnitra ČR: metodické materiály k samostatné a přenesené působnosti a ke kontrole a dozoru územních samosprávných celků.
• Evropská charta místní samosprávy.