Dva systémy mohou mít podobný počet institucí a přitom se zásadně lišit v tom, jak srozumitelně rozdělují odpovědnost. A naopak: soustava s větším počtem institucí nemusí být nutně horší, pokud každá z nich plní jasnou úlohu a občan dokáže zjistit, kdo o dané věci rozhoduje a kdo za rozhodnutí odpovídá.

Proto chceme při zkoumání českého státu začít jinou otázkou. Ne kolik máme úřadů, ale kdo za co skutečně odpovídá.

Jeden stát, různé druhy odpovědnosti

Česká veřejná správa není jednoduchý žebřík, na jehož vrcholu stojí vláda a pod ní postupně kraje a obce. Obce a kraje jsou územní samosprávné celky s vlastními orgány a vlastní samostatnou působností. Současně však jejich orgány vykonávají také státní správu, kterou na ně přenesl zákon. V jedné instituci se tak mohou setkávat dvě odlišné role.

Obec rozhodující o svém majetku, rozpočtu nebo některých místních záležitostech jedná jako samosprávné společenství občanů. Obecní úřad však současně může v zákonem stanovených případech vykonávat přenesenou působnost, tedy státní správu. Toto spojení má v české správní tradici své důvody a může přinášet praktické výhody. Státní správu lze díky němu vykonávat blíže občanovi, aniž by stát musel pro každou agendu vytvářet vlastní místní úřad. Současně však vzniká otázka, která bude pro Deklaraci odpovědného státu důležitá:

Je u každé veřejné činnosti dostatečně zřejmé, v jaké roli daný orgán jedná a kdo za jeho jednání nese odpovědnost?

Pravomoc bez odpovědnosti nestačí

Při hodnocení veřejné správy nestačí určit, která instituce určitou činnost vykonává. Je třeba sledovat celý řetězec:

VEŘEJNÁ FUNKCE → PRAVOMOC → ROZHODOVÁNÍ → FINANCOVÁNÍ → ODPOVĚDNOST → KONTROLA → ODVOLÁNÍ

Každá z těchto otázek znamená něco jiného.

• Kdo má zákonnou pravomoc?
• Kdo přijímá konkrétní rozhodnutí?
• Z jakého rozpočtu je činnost financována?
• Kdo politicky, správně nebo právně odpovídá za její fungování?
• Kdo kontroluje zákonnost a hospodárnost?
• A pokud rozhodnutí zasáhne konkrétního člověka, jakým způsobem se proti němu může bránit?

Teprve když dokážeme na tyto otázky odpovědět, můžeme rozumně posuzovat, zda je daná část státu uspořádána dobře.

Peníze mají následovat odpovědnost

Zvláštní pozornost si zaslouží financování. Instituce, která má povinnost poskytovat určitou veřejnou službu, potřebuje také odpovídající prostředky. Pokud jedna úroveň rozhoduje a jiná účet platí, může se odpovědnost začít rozplývat. To však neznamená, že každý veřejný úkol musí být financován výhradně z jednoho rozpočtu. Existují legitimní důvody pro společné financování a pro solidaritu mezi bohatšími a chudšími územími.

Rozdíly mezi regiony, velikostí obcí nebo jejich daňovou základnou nelze přehlížet. Veřejná správa nemůže být postavena na představě, že každé území má stejné možnosti. Pracovní princip Deklarace proto zní „financování má následovat kompetenci“, nikoli „každý si všechno zaplatí sám“. Rozdíl je podstatný. Solidarita může být nutnou součástí fungujícího státu. Neměla by však zakrývat, kdo rozhoduje o výdajích a kdo odpovídá za jejich účelnost.

Kontrola nesmí být dodatkem

Odpovědný stát potřebuje nejen někoho, kdo rozhoduje, ale také někoho, kdo rozhodujícího kontroluje. Kontrola přitom může mít různé podoby.

Jiná je kontrola zákonnosti, jiná finanční kontrola, jiná politická odpovědnost volených představitelů a jiná možnost občana napadnout konkrétní správní rozhodnutí. Proto nelze jednoduše říci, že každá veřejná činnost má mít „jednoho kontrolora“. Podstatnější zásada zní:

Ten, kdo rozhoduje, nemá být jediným soudcem správnosti vlastního rozhodování.

Současný český systém již obsahuje řadu kontrolních a dozorových mechanismů. Například u obecních právních předpisů se liší i kontrolní uspořádání podle toho, zda obec jedná v samostatné, nebo přenesené působnosti.

Úkolem Deklarace proto není tvrdit, že kontrola dnes neexistuje. Má zkoumat, zda je dostatečně nezávislá, účinná a srozumitelná a zda její uspořádání odpovídá tomu, kdo skutečně rozhoduje.

Jedna pravomoc, jedna odpovědnost. Ale ne za každou cenu

Jedním z pracovních principů Deklarace je pravidlo „jedna pravomoc – jedna odpovědnost“.

Je třeba jej správně chápat. Neznamená, že složité veřejné služby lze vždy uzavřít do jediné instituce. Školství, zdravotnictví, doprava nebo sociální politika jsou systémy, v nichž se přirozeně potkává více veřejných i soukromých aktérů. Stát může stanovovat pravidla, jiná instituce může službu financovat, samospráva ji může organizovat a konkrétní organizace poskytovat. Úplné odstranění těchto vazeb by nebylo ani možné, ani žádoucí.

Smyslem principu je něco jiného: odpovědnost se nesmí ztratit mezi institucemi.

Pokud veřejná služba nefunguje, občan by neměl narazit na nekonečný kruh odpovědí, podle něhož obec čeká na kraj, kraj na ministerstvo, ministerstvo na zákon a všichni společně na rozpočet. Tam, kde musí být odpovědnost sdílená, musí být alespoň přesně popsáno, za kterou část odpovídá kdo.

Subsidiarita není automatická decentralizace

Deklarace pracuje také se zásadou, podle níž má veřejná pravomoc náležet nejnižší úrovni, která ji dokáže účinně, hospodárně a bezpečně vykonávat. Důležitá jsou všechna slova této věty. Nejnižší úroveň není automaticky nejlepší.

Některé činnosti mohou vyžadovat odborné kapacity, které malá obec nemůže dlouhodobě udržovat. Jiné překračují hranice jednotlivých obcí. Další potřebují jednotná pravidla v celé zemi nebo takovou míru koordinace, že jejich přílišné rozdrobení může být dražší a méně účinné. Subsidiarita proto není příkazem přesouvat všechno směrem dolů.

Je to test.

U každé pravomoci se musíme ptát, která úroveň ji dokáže vykonávat dostatečně blízko občanovi, ale zároveň odborně, hospodárně, bezpečně a bez nepřiměřených rozdílů v dostupnosti základních veřejných služeb. Někdy bude výsledkem obec. Jindy širší území. A v některých případech stát jako celek.

Nejprve funkce, potom instituce

Právě zde se dostáváme k metodě, kterou chceme v dalších částech projektu používat. Nejprve se nebudeme ptát, který úřad zachovat nebo zrušit.

První otázka musí znít:

Jaký veřejný problém tato činnost řeší a je nutné, aby jej řešila veřejná moc?

Pokud ano, následuje další otázka:

Na jaké úrovni lze tuto činnost vykonávat nejlépe?

A teprve potom má přijít rozhodování mezi možnostmi:

ZACHOVAT → PŘEVÉST → SLOUČIT → ZRUŠIT

Toto pořadí je důležité. Reforma veřejné správy nemá být soutěží v počtu zrušených úřadů. Cílem není co nejmenší stát. Cílem je co nejjednodušší uspořádání schopné spolehlivě vykonávat veřejné funkce, které společnost skutečně potřebuje.

Stejným metrem na dnešní stát i na Model 77

Tato metodika nesmí sloužit pouze ke kritice současného uspořádání. Stejně přísně musí být posuzovány také návrhy Deklarace odpovědného státu. Pracovní model 77 zemských regionů proto nemůže být výjimkou.

Pokud navrhne převést určitou pravomoc na zemský obvod, musí být možné doložit, proč je právě tato úroveň vhodnější než obec, dnešní kraj nebo stát. Musíme se ptát, zda má dostatek obyvatel, financí a odborných pracovníků, zda jeho území odpovídá skutečným vazbám obyvatel, jaká bude dostupnost úřadu, kolik bude změna stát a zda nevytvoří nové problémy místo těch starých. A pokud analýza ukáže, že současné řešení funguje lépe, má zůstat zachováno. Model, který nelze změnit na základě důkazů, není analytickým modelem. Je doktrínou. Tou Deklarace odpovědného státu být nechce.

Začněme mapovat odpovědnost

Dalším krokem projektu proto nebude hledání institucí, které lze co nejrychleji zrušit. Budeme postupně rozebírat jednotlivé oblasti veřejné správy a pokládat jim stejnou sadu otázek:

Co musí veřejná moc zajistit? Kdo dnes rozhoduje? Kdo platí? Kdo odpovídá? Kdo kontroluje? Kam se občan může odvolat? A existuje jednodušší uspořádání, které by zachovalo nebo zlepšilo kvalitu služby?

Teprve z odpovědí může postupně vzniknout věrohodnější obraz toho, co má zůstat, co lze převést, co má smysl sloučit a co už svůj účel neplní. Odpovědný stát totiž nezačíná organizačním schématem.

Začíná okamžikem, kdy lze u veřejné moci položit jednoduchou otázku — kdo za toto rozhodnutí odpovídá? — a dostat na ni stejně jednoduchou a ověřitelnou odpověď.

Číst podobné články

Datová analýza a datový slovník

Nevolit, nebo volit malou stranu? Klíčový rozdíl před volbami 2025

Díl IV – Hospodářská a průmyslová základna obrany

Díl VI – Diplomacie jako štít i most

Pilotní kompetenční studie Sokolovska

Prameny a další četba

• Ústava České republiky, zejména ústavní postavení územní samosprávy.
• Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).
• Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení).
• Ministerstvo vnitra ČR: Veřejná správa v České republice.
• Ministerstvo vnitra ČR: Koncepce Klientsky orientovaná veřejná správa 2030.
• Ministerstvo vnitra ČR: metodické materiály k samostatné a přenesené působnosti a ke kontrole a dozoru územních samosprávných celků.
• Evropská charta místní samosprávy.