Od principů k datům. Co musíme vědět, než začneme kreslit nové obvody

Velký správní obvod může mít dostatečnou odbornou kapacitu, ale špatnou dostupnost. Malý může být občanům blízký, ale nemusí být schopen hospodárně udržet potřebné specialisty. Historicky přirozené území nemusí odpovídat dnešní dojížďce. A ekonomicky silné centrum ještě nemusí být vhodným centrem veřejné správy. Proto potřebujeme pracovat s více ukazateli současně.

Datový slovník v1.0 převádí Metodiku hodnocení územní správy do souboru konkrétních veličin. Sleduje obyvatelstvo, územní soudržnost, dostupnost, spádovost, ekonomické vazby, správní kapacitu, historickou kontinuitu i způsob řízení, odpovědnosti a kontroly. Nejde však pouze o seznam dat. U každého ukazatele potřebujeme vědět, co přesně znamená, v jaké jednotce se měří, k jakému období se vztahuje, odkud pochází a především co z něj můžeme — a nemůžeme — vyvozovat. Tím chceme omezit jedno z největších rizik podobných koncepcí: výběr takových čísel, která právě podporují předem zamýšlený závěr.

Stejná data proto musí být schopna pracovat proti našemu vlastnímu návrhu. Pokud například zjistíme, že spojení několika dnešních správních obvodů přinese větší odbornou kapacitu, musíme současně změřit, zda se nezhorší dostupnost. Pokud vznikne ekonomicky silnější celek, musíme prověřit jeho vnitřní spádovost. A pokud se ukáže historická kontinuita určitého území, musíme zjistit, zda jí odpovídají také dnešní životní vazby. Zvláštní postavení má řízení.

Správní území může vypadat dobře na statistické mapě, ale přesto vytvářet složitý systém institucí a nejasné odpovědnosti. Proto chceme vedle územních údajů sledovat také to, kolik institucí vstupuje do rozhodování, kdo stanovuje pravidla, kdo rozhoduje, kdo vykonává, kdo financuje, kdo odpovídá, kdo kontroluje a kam směřuje odvolání. Právě zde se Datový slovník rozděluje do dvou vrstev.

První vytváří územní profil. Popisuje obyvatelstvo, geografii, dostupnost, spádovost a hospodářské vazby.

Druhá vytváří funkční profil správy. Ten zkoumá jednotlivé veřejné funkce a jejich institucionální uspořádání.

Toto rozlišení je podstatné. Neexistuje důvod předem předpokládat, že jedna správní hranice bude ideální pro všechny činnosti státu. To, co je vhodným územím pro specializovanou odbornou správu, nemusí být vhodným měřítkem pro službu, s níž občan potřebuje pravidelný osobní kontakt. Datový slovník proto zatím neurčuje, kolik obyvatel má mít budoucí zemský obvod ani jak dlouhá smí být cesta do jeho centra. Neurčuje ani počet obvodů, ke kterému máme dojít.

Nejdříve chceme poznat skutečné rozdíly mezi dnešními územími. Teprve potom můžeme stanovit rozumné hranice, porovnávat varianty a položit Modelu 77 otázku, kterou musí být projekt ochoten přijmout i s nepříjemnou odpovědí:

Vychází tento model z české reality — nebo se snažíme českou realitu přizpůsobit modelu?

Datový slovník má pomoci zajistit, aby platila první možnost.

Datový slovník v1.0

Potřebujeme dvě analytické vrstvy.

První je územní profil. Ten lze vytvořit pro všech 205 dnešních ORP a později pro libovolné jejich seskupení. Obsahuje především demografii, geografii, dostupnost, spádovost a ekonomiku.

Druhá je funkční profil správy. Ten nelze rozumně vypočítat jen pro „území“. Musíme jej dělat zvlášť například pro školství, stavební správu, sociální oblast, dopravu či krizové řízení. Teprve tam můžeme přesně sledovat řetězec:

PRAVIDLA → ROZHODNUTÍ → VÝKON → FINANCOVÁNÍ → ODPOVĚDNOST → KONTROLA → ODVOLÁNÍ

To je důležité. Jeden zemský obvod může být například vhodným měřítkem pro určitou odbornou správu, ale nevhodným pro každodenní kontaktní službu občanům. Metodika nesmí předpokládat, že jedna hranice je optimální pro všechno.

Potřebujeme skutečně tolik pater státu?

Česká veřejná správa je dnes výsledkem mnoha historických vrstev. Vedle více než šesti tisíc obcí existují obce s rozšířenou působností, kraje, stát a řada dalších územních struktur. Okresy sice již nepředstavují samosprávnou politickou úroveň, jejich členění však z české správní mapy zcela nezmizelo. Právě zde začíná úvaha o modelu Soustavě 77. Její pracovní východisko je jednoduché: využít 76 okresních území a Prahu jako základ pro přibližně 77 zemských obvodů. Každý by měl jasně stanovené kompetence, vlastní demokratickou odpovědnost a jednoho přímo voleného představitele.

Pracovní označení této funkce zní Zeman.

Nejde o obnovení historického šlechtického stavu. Starému českému slovu by byl přisouzen nový ústavní význam: volený představitel určité části země.

Starosta obci, Zeman obvodu

Jedním z cílů návrhu je vytvořit systém, kterému lze porozumět bez znalosti spletité struktury veřejné správy. Starosta by nadále představoval obec. Zeman by zastupoval zemský obvod. Všech 77 Zemanů by současně tvořilo celostátní Zemský sněm.

Vznikla by tak posloupnost: občan – obec – zemský obvod – země.

Právě spojení regionálního představitele s celostátní zákonodárnou funkcí patří k nejvýraznějším prvkům návrhu. Občan by nevolil zvlášť představitele regionu a následně anonymnější stranickou kandidátku poslanců. Člověk zvolený za jeho zemský obvod by současně nesl odpovědnost za tento obvod a zastupoval jej při celostátním rozhodování.

Myšlenka má určitou obdobu v zahraničí, přestože žádný významný evropský systém není její přesnou kopií. Německé spolkové země se prostřednictvím svých vlád podílejí na federálním zákonodárství v Bundesratu. Švýcarské kantony zase představují příklad rozsáhlé územní samosprávy, subsidiarity a silného postavení místních společenství.

Soustava 77 by však neměla být federací německého ani švýcarského typu. Česká republika by zůstala jednotným právním státem.

Základní otázka: Kdo má vlastně o čem rozhodovat?

Skutečnou podstatou reformy není číslo 77.

Je jí rozdělení odpovědnosti.

Pokud může určitou záležitost účinně vyřešit obec, neměl by ji řídit zemský obvod. Pokud ji dokáže spravovat zemský obvod, nemá ji bez vážného důvodu přebírat ministerstvo.

Obce by proto řešily především skutečně místní záležitosti. Zemské obvody by mohly převzít například část regionální dopravy, středního školství, nemocniční infrastruktury, regionálních komunikací nebo sociálních služeb. Státu by zůstaly záležitosti, které ze své podstaty vyžadují jednotu – obrana, zahraniční politika, základní právní řád, celostátní bezpečnost nebo strategická infrastruktura. Ministerstvo by přitom nemuselo každou službu samo řídit. Jeho úkolem může být stanovení společného standardu, zatímco samotné provedení zůstane místní správě.

Základní pravidlo Soustavy 77 proto zní: Jedna pravomoc, jedna hlavní odpovědnost.

Reforma, která nemá začít bouráním

Právě zde se návrh odlišuje od představ o radikálním překreslení státu. Soustava 77 vychází z principu kontinuity před revolucí.

Každá současná instituce by měla být před změnou posouzena podle čtyř možností: zachovat – převést – sloučit – zrušit.

Pokud nějaká instituce funguje, není důvod ji rušit jen proto, aby reforma vypadala radikálněji. Pokud například současný úřad disponuje odbornými zaměstnanci, budovou, informačním systémem a fungující agendou, nový systém nemusí nic z toho budovat znovu. Může změnit především to, komu instituce odpovídá a jaké úkoly vykonává.

Stejně důležitý je opačný princip: pokud se určitá kompetence přesune na zemský obvod, neměla by její původní správní struktura bezdůvodně pokračovat na kraji či ministerstvu. Jinak by výsledkem nebylo zeštíhlení státu, ale vznik další administrativní vrstvy.

Proč právě 77?

Číslo má praktický, nikoli symbolický původ.

Výchozí pracovní mapa používá okresní strukturu: Benešov, Beroun, Kladno, Kolín, Kutnou Horu, Mělník, Mladou Boleslav a další okresní oblasti až po Opavu či Ostravu. Spolu s Prahou vzniká soustava 77 území. Výhodou je kontinuita. Okresní členění má historické kořeny, část státních struktur s ním stále pracuje a mnohá okresní města představují přirozená centra svého okolí. To ovšem neznamená, že by současné okresní hranice měly být automaticky převzaty. A právě zde začíná jedna z nejtěžších částí celé koncepce.

Praha-východ ukazuje problém

Správní mapa vytvořená v minulosti nemusí odpovídat skutečnému životu v 21. století. Praha a její okolí tvoří rozsáhlý propojený prostor. Podobné otázky vznikají kolem Brna, Plzně nebo Ostravy. Budoucí hranice zemských obvodů proto nelze určovat pouze podle historické mapy. Rozhodovat by měla kombinace několika kritérií: počet obyvatel, dopravní a pracovní spádovost, dostupnost škol a nemocnic, hospodářské vazby, historická identita, geografická soudržnost a schopnost obvodu financovat a organizovat svěřené služby.

Číslo 77 proto musí být chápáno jako výchozí hypotéza, kterou je třeba ověřit, nikoli jako dogma.

Jeden Zeman, jeden hlas?

Ještě obtížnější problém přináší samotný Zemský sněm. Pokud má každý z přibližně 77 obvodů jednoho Zemana a každý Zeman jeden hlas, různě lidnaté oblasti získají stejnou politickou váhu. To chrání menší regiony před dominancí velkých měst. Současně však vzniká opačné nebezpečí: několik desítek méně lidnatých obvodů by mohlo přehlasovat zástupce většiny obyvatel republiky.

Jedním z možných řešení je dvojí většina. U běžných rozhodnutí by například stačila většina Zemského sněmu. Zásadnější rozhodnutí by však musela získat současně většinu zemských obvodů a podporu Zemanů zastupujících většinu obyvatel země. Podobná konstrukce by vytvářela rovnováhu mezi dvěma demokratickými principy: rovností území a rovností občanů. Přesné nastavení takového mechanismu by však vyžadovalo ústavněprávní analýzu a populační modelování.

Decentralizace bez místních knížectví

Silnější zemské obvody přinášejí další otázku: kdo bude kontrolovat Zemana?

Přímo volený představitel, který by současně řídil část regionální správy a hlasoval v celostátním sněmu, by získal značnou moc. Koncepce proto počítá s potřebou protiváhy. Jednou možností je menší volená Zemská rada, která by schvalovala rozpočet obvodu, kontrolovala významné majetkové operace a dohlížela na Zemana. Alternativou může být kontrolní mechanismus založený více na obcích a jejich starostech. Právě tato otázka zatím zůstává otevřená. A měla by zůstat otevřená do chvíle, než budou jednotlivé varianty porovnány.

Cílem totiž není vytvořit 77 nových politických aparátů.

Peníze rozhodnou

Sebelepší ústavní schéma nebude fungovat bez promyšlených veřejných financí. Pokud zemský obvod odpovídá například za regionální dopravu nebo střední školy, musí mít předvídatelný příjem, ze kterého tyto služby zaplatí. Nemůže být každoročně odkázán pouze na vyjednávání s centrální vládou. Jedním ze základních principů Soustavy 77 je proto pravidlo:

Pravomoc následují peníze.

Budoucí koncepce musí určit, které daně patří státu, které budou sdílené, které příjmy připadnou obvodům a které obcím. Současně bude nutný vyrovnávací mechanismus mezi bohatšími a hospodářsky slabšími oblastmi. Ani zde však nesmí solidarita odstranit odpovědnost. Systém, který automaticky sanoval špatné hospodaření jednoho obvodu penězi ostatních, by vytvářel motivaci k další nehospodárnosti.

Největší zkouška teprve přijde

Soustava 77 je zatím koncepcí, nikoli hotovým ústavním návrhem. A právě tak by měla být posuzována. Její kvalitu neurčí přitažlivost jednoduchého schématu se 77 představiteli. Rozhodne něco mnohem méně efektního: kompetenční tabulky, rozpočtové modely, právní analýzy, populační data a zátěžové testy.

• Kolik by nový systém skutečně stál?
• Které dnešní instituce by mohl nahradit?
• Kolik administrativních duplicit by odstranil?
• Jak by se změnilo financování obcí?
• Co se stane, když jeden zemský obvod hospodářsky selže?
• Jak zabránit ovládnutí Zemského sněmu jedinou politickou silou?
• A především: bude občan po reformě skutečně vyřizovat své záležitosti snadněji než dnes?

Dokud na tyto otázky neexistují přesvědčivé odpovědi, nemá být Soustava 77 představována jako hotové řešení.

Může však být užitečnou otázkou položenou českému státu:

Musí být veřejná správa organizována právě tak, jak jsme na ni zvyklí dnes?

Smyslem reformy totiž nemusí být zbourat starý dům a postavit nový. Může jím být mnohem náročnější úkol: poznat, které jeho části stále dobře slouží, které je třeba opravit a které už pouze zabírají místo. Teprve potom lze rozhodnout, zda se Soustava 77 stane alternativou současného uspořádání, nebo zda samotné její prověřování ukáže cestu k jiné, lepší reformě.

Důležitá drobnost: dnešní ČSÚ eviduje 76 okresů a území hlavního města Prahy stojí vedle nich jako zvláštní jednotka; proto při našem způsobu počítání dostáváme 77. Pro Soustavu 77 je to však zatím výchozí mapa, nikoli definitivní návrh hranic.

Pracovní seznam 77 zemských obvodů

1. Praha
2. Benešov
3. Beroun
4. Kladno
5. Kolín
6. Kutná Hora
7. Mělník
8. Mladá Boleslav
9. Nymburk
10. Praha-východ
11. Praha-západ
12. Příbram
13. Rakovník
14. České Budějovice
15. Český Krumlov
16. Jindřichův Hradec
17. Písek
18. Prachatice
19. Strakonice
20. Tábor
21. Domažlice
22. Klatovy
23. Plzeň-město
24. Plzeň-jih
25. Plzeň-sever
26. Rokycany
27. Tachov
28. Cheb
29. Karlovy Vary
30. Sokolov
31. Děčín
32. Chomutov
33. Litoměřice
34. Louny
35. Most
36. Teplice
37. Ústí nad Labem
38. Česká Lípa
39. Jablonec nad Nisou
40. Liberec
41. Semily
42. Hradec Králové
43. Jičín
44. Náchod
45. Rychnov nad Kněžnou
46. Trutnov
47. Chrudim
48. Pardubice
49. Svitavy
50. Ústí nad Orlicí
51. Havlíčkův Brod
52. Jihlava
53. Pelhřimov
54. Třebíč
55. Žďár nad Sázavou
56. Blansko
57. Brno-město
58. Brno-venkov
59. Břeclav
60. Hodonín
61. Vyškov
62. Znojmo
63. Jeseník
64. Olomouc
65. Prostějov
66. Přerov
67. Šumperk
68. Kroměříž
69. Uherské Hradiště
70. Vsetín
71. Zlín
72. Bruntál
73. Frýdek-Místek
74. Karviná
75. Nový Jičín
76. Opava
77. Ostrava-město

Tedy ano: tohle je ona původní logika Soustavy 77.

„77 je výchozí počet odvozený od historicko-správní kontinuity. Konečné hranice zemských obvodů budou určeny podle populační přiměřenosti, přirozené spádovosti, dopravních vazeb, historické identity, hospodářské soudržnosti a schopnosti obvodu samostatně zabezpečovat svěřené veřejné služby.“