Od principů k datům. Co musíme vědět, než začneme kreslit nové obvody

Velký správní obvod může mít dostatečnou odbornou kapacitu, ale špatnou dostupnost. Malý může být občanům blízký, ale nemusí být schopen hospodárně udržet potřebné specialisty. Historicky přirozené území nemusí odpovídat dnešní dojížďce. A ekonomicky silné centrum ještě nemusí být vhodným centrem veřejné správy. Proto potřebujeme pracovat s více ukazateli současně.

Datový slovník v1.0 převádí Metodiku hodnocení územní správy do souboru konkrétních veličin. Sleduje obyvatelstvo, územní soudržnost, dostupnost, spádovost, ekonomické vazby, správní kapacitu, historickou kontinuitu i způsob řízení, odpovědnosti a kontroly. Nejde však pouze o seznam dat. U každého ukazatele potřebujeme vědět, co přesně znamená, v jaké jednotce se měří, k jakému období se vztahuje, odkud pochází a především co z něj můžeme — a nemůžeme — vyvozovat. Tím chceme omezit jedno z největších rizik podobných koncepcí: výběr takových čísel, která právě podporují předem zamýšlený závěr.

Stejná data proto musí být schopna pracovat proti našemu vlastnímu návrhu. Pokud například zjistíme, že spojení několika dnešních správních obvodů přinese větší odbornou kapacitu, musíme současně změřit, zda se nezhorší dostupnost. Pokud vznikne ekonomicky silnější celek, musíme prověřit jeho vnitřní spádovost. A pokud se ukáže historická kontinuita určitého území, musíme zjistit, zda jí odpovídají také dnešní životní vazby. Zvláštní postavení má řízení.

Správní území může vypadat dobře na statistické mapě, ale přesto vytvářet složitý systém institucí a nejasné odpovědnosti. Proto chceme vedle územních údajů sledovat také to, kolik institucí vstupuje do rozhodování, kdo stanovuje pravidla, kdo rozhoduje, kdo vykonává, kdo financuje, kdo odpovídá, kdo kontroluje a kam směřuje odvolání. Právě zde se Datový slovník rozděluje do dvou vrstev.

První vytváří územní profil. Popisuje obyvatelstvo, geografii, dostupnost, spádovost a hospodářské vazby.

Druhá vytváří funkční profil správy. Ten zkoumá jednotlivé veřejné funkce a jejich institucionální uspořádání.

Toto rozlišení je podstatné. Neexistuje důvod předem předpokládat, že jedna správní hranice bude ideální pro všechny činnosti státu. To, co je vhodným územím pro specializovanou odbornou správu, nemusí být vhodným měřítkem pro službu, s níž občan potřebuje pravidelný osobní kontakt. Datový slovník proto zatím neurčuje, kolik obyvatel má mít budoucí zemský obvod ani jak dlouhá smí být cesta do jeho centra. Neurčuje ani počet obvodů, ke kterému máme dojít.

Nejdříve chceme poznat skutečné rozdíly mezi dnešními územími. Teprve potom můžeme stanovit rozumné hranice, porovnávat varianty a položit Modelu 77 otázku, kterou musí být projekt ochoten přijmout i s nepříjemnou odpovědí:

Vychází tento model z české reality — nebo se snažíme českou realitu přizpůsobit modelu?

Datový slovník má pomoci zajistit, aby platila první možnost.

Datový slovník v1.0

Potřebujeme dvě analytické vrstvy.

První je územní profil. Ten lze vytvořit pro všech 205 dnešních ORP a později pro libovolné jejich seskupení. Obsahuje především demografii, geografii, dostupnost, spádovost a ekonomiku.

Druhá je funkční profil správy. Ten nelze rozumně vypočítat jen pro „území“. Musíme jej dělat zvlášť například pro školství, stavební správu, sociální oblast, dopravu či krizové řízení. Teprve tam můžeme přesně sledovat řetězec:

PRAVIDLA → ROZHODNUTÍ → VÝKON → FINANCOVÁNÍ → ODPOVĚDNOST → KONTROLA → ODVOLÁNÍ

To je důležité. Jeden zemský obvod může být například vhodným měřítkem pro určitou odbornou správu, ale nevhodným pro každodenní kontaktní službu občanům. Metodika nesmí předpokládat, že jedna hranice je optimální pro všechno.

Nezmizely okresy. Zmizely okresní úřady

Ještě důležitější je nezaměňovat tuto reformu se zrušením krajů. Vývoj byl opačný. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb. vytvořil čtrnáct vyšších územních samosprávných celků — třináct krajů a hlavní město Prahu — s účinností od 1. ledna 2000. Česká republika tak obnovila vyšší územní samosprávu, s níž počítala již Ústava.

Okresní úřad nebyl okresní samosprávou

Pro pochopení reformy je zásadní rozdíl mezi státní správou a samosprávou. Obec má své občany, volené zastupitelstvo a vlastní působnost. Stejný princip byl na regionální úrovni zaveden u krajů. Okresní úřad měl jinou povahu. Byl orgánem státní správy. Okres proto nepředstavoval třetí samosprávný článek mezi obcí a krajem s vlastním zastupitelstvem odpovědným obyvatelům okresu.

Reforma veřejné správy po roce 1989 postupně směřovala k modelu, v němž vedle sebe stojí místní a regionální samospráva a výkon státní správy. Český systém přitom používá takzvaný spojený model. Obce a kraje nerozhodují pouze o svých vlastních samosprávných záležitostech. V přenesené působnosti zároveň vykonávají část státní správy.

První fáze: vznik samosprávných krajů

První velká fáze reformy vytvořila vyšší územní samosprávu. Ústavní zákon z roku 1997 vymezil současné kraje a změnil také článek 99 Ústavy tak, že Česká republika se člení na obce jako základní územní samosprávné celky a kraje jako vyšší územní samosprávné celky. Kraje následně získaly vlastní zastupitelstva, rozpočty, majetek a zákonem stanovené kompetence. Nešlo tedy pouze o překreslení mapy. Vznikla nová úroveň demokratické odpovědnosti za regionální záležitosti.

Druhá fáze: konec okresních úřadů

Dalším krokem byla změna výkonu státní správy. Okresní úřady ukončily činnost na konci roku 2002. Jejich kompetence však nezmizely. Musely být převedeny jinam. Část převzaly kraje, významnou část nové obce s rozšířenou působností a další působnosti připadly jiným orgánům veřejné správy.

Od 1. ledna 2003 proto začala naplno fungovat síť obcí s rozšířenou působností — dnešních ORP.

Reforma tak nebyla jednoduchou výměnou jednoho úřadu za jiný.

Přesnější schéma zní: OKRESNÍ ÚŘAD → ROZDĚLENÍ KOMPETENCÍ MEZI ORP, KRAJE A DALŠÍ ORGÁNY

Proč vznikly ORP

Jedním z deklarovaných cílů druhé fáze reformy bylo přiblížit státní správu občanům a zvýšit efektivitu jejího výkonu. Ministerstvo vnitra ve svých materiálech k historii reformy popisuje cíle jako decentralizaci, dekoncentraci, zefektivnění výkonu státní správy a její přiblížení občanům.

Při přípravě nových správních jednotek se počítalo také s jejich spádovostí. Nemělo tedy jít pouze o matematické rozdělení okresů na menší části, ale o vytvoření správních center odpovídajících každodenním vazbám území. Výsledkem se stala podstatně hustší síť správních center než za systému okresních úřadů.

Občan blíže k úřadu

Logika tohoto kroku je pochopitelná. Pokud občan nemusí kvůli běžné správní záležitosti cestovat až do okresního města, může být veřejná správa dostupnější. Menší správní obvod může lépe odpovídat místním vazbám a potřebám obyvatel. To je důležitý argument, který nelze při dnešních úvahách o slučování správních území přehlížet.

Model s menším počtem větších obvodů totiž může snížit počet hlavních správních center, ale zároveň zvětšit vzdálenost mezi občanem a institucí. Právě proto nelze kvalitu správního uspořádání posuzovat pouze podle počtu úřadů.

Reforma však měla i druhou stránku

Zrušením okresních úřadů nezanikly veřejné funkce, které vykonávaly. Byly rozděleny. A tím vzniká otázka, která je pro dnešní hodnocení reformy možná ještě důležitější než samotný počet správních obvodů:

Je po rozdělení kompetencí jasnější, kdo za konkrétní veřejnou funkci odpovídá?

Jedna agenda může být vykonávána obcí, jiná ORP, další krajem a jiná územním pracovištěm specializovaného státního orgánu. Takové uspořádání nemusí být samo o sobě špatné. Různé veřejné funkce skutečně vyžadují různá územní měřítka a rozdílnou odbornou kapacitu. Problém nastává tehdy, pokud se spolu s kompetencemi rozdělí také odpovědnost natolik, že občan obtížně zjišťuje, kdo skutečně rozhoduje a kdo odpovídá za výsledek.

Sokolovsko jako názorný příklad

Právě zde dostává naše pilotní studie Sokolovska další význam.

Někdejší okres Sokolov představoval jedno okresní území. Po reformě zde působí dva správní obvody obcí s rozšířenou působností — Sokolov a Kraslice — a nad nimi Karlovarský kraj. Samotné konstatování, že kdysi existoval okres Sokolov, ovšem není argumentem pro jeho obnovení.

Stejně tak existence dnešních dvou ORP není důkazem, že současné uspořádání je nejlepší možné. Potřebujeme zjistit, co reforma v konkrétních agendách skutečně změnila.

Kam odešly kompetence okresního úřadu

Pro další fázi pilotu proto vzniká velmi konkrétní analytický úkol. U vybraných kompetencí někdejšího Okresního úřadu Sokolov lze sestavit řetězec:

KDE BYLA KOMPETENCE V ROCE 2002

↓

KAM PŘEŠLA V ROCE 2003

↓

KDO JI VYKONÁVÁ DNES

↓

KDO O NÍ ROZHODUJE

↓

KDO JI FINANCUJE

↓

KDO ZA NI ODPOVÍDÁ

↓

KDO JI KONTROLUJE

↓

KAM SMĚŘUJE ODVOLÁNÍ

Takové srovnání nám může říci mnohem více než pouhé porovnávání počtu okresů a ORP.

Dostupnost proti řiditelnosti

Reforma z počátku století zároveň odhaluje jeden ze základních konfliktů každého správního systému. Na jedné straně stojí dostupnost. Čím hustší síť správních center máme, tím blíže může mít občan k veřejné správě.

Na druhé straně stojí kapacita a řiditelnost. Čím více správních jednotek existuje, tím více může být potřeba koordinace, odborných týmů, financování a vztahů mezi institucemi. Ani jeden princip nemůže automaticky zvítězit.

Dobrá veřejná správa musí hledat takové měřítko, při němž zůstává služba občanovi dostupná a současně existuje dostatečná odborná kapacita a jasná odpovědnost.

Digitalizace mění část původní rovnice

Do dnešní diskuse navíc vstupuje okolnost, která měla na začátku století podstatně menší význam: digitální výkon veřejné správy. Pokud určitou agendu může občan bezpečně vyřídit elektronicky, fyzická vzdálenost od správního centra ztrácí část svého významu. To však neplatí pro všechny veřejné služby a není to argument pro automatické rušení místních pracovišť. Digitalizace spíše mění otázku. Nemusíme se vždy ptát, kde musí sedět celý úřad. Můžeme se ptát, které odborné činnosti lze soustředit a které kontaktní služby musí zůstat občanům nablízku.

Nevracet se do roku 2002

Zkušenost okresů proto nemá být návodem k návratu. Model 77 by udělal zásadní chybu, kdyby se spokojil s myšlenkou, že dnešních 205 ORP jednoduše nahradí přibližně sedm desítek nových okresů. Česká veřejná správa se za více než dvě desetiletí změnila. Změnily se technologie, mobilita obyvatel, ekonomické vazby i způsob komunikace se státem. Historická zkušenost však může posloužit jako srovnávací základ.

Můžeme se ptát, co okresní systém uměl lépe, co naopak lépe řeší dnešní ORP a které problémy vytvořilo samotné rozdělení kompetencí.

Skutečná otázka není okres, nebo ORP

Debata o veřejné správě se snadno změní v souboj map. Okresy proti ORP. Kraje proti zemím. Centralizace proti decentralizaci. Taková debata ale míjí podstatu. Správná otázka zní:

Na jaké úrovni lze každou konkrétní veřejnou funkci vykonávat nejblíže občanovi, a přitom dostatečně odborně, hospodárně, bezpečně a s jasnou odpovědností?

Teprve potom má smysl kreslit hranice.

Reforma z let 2000 až 2003 nám zanechala cennou zkušenost. Ukázala, že veřejnou správu lze výrazně decentralizovat a přiblížit občanům. Současně vytvořila systém, jehož kompetence jsou rozděleny mezi několik úrovní a typů institucí.

Po více než dvaceti letech proto není nejdůležitější otázkou, zda byly okresní úřady zrušeny správně.

Důležitější je zjistit, které principy tehdejší reformy obstály, které nikoli a co bychom dnes dokázali uspořádat lépe.

Právě tak má s historickou zkušeností pracovat Deklarace odpovědného státu: nevracet stát do minulosti, ale poučit se z ní při hledání jeho další podoby.

Prameny a další četba

Ústavní zákon č. 347/1997 Sb. — vytvoření vyšších územních samosprávných celků a změna článku 99 Ústavy.

Ministerstvo vnitra ČR — Historie reformy veřejné správy — přehled první fáze vzniku krajů a druhé fáze vzniku ORP.

Ministerstvo vnitra ČR — Veřejnoprávní smlouvy — potvrzení ukončení činnosti okresních úřadů k 31. prosinci 2002 a převodu části jejich pravomocí na ORP.

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích.

Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích.

Zákon č. 314/2002 Sb. — stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí s rozšířenou působností.

Historická kostra článku stojí na primárních či úředních podkladech: ústavní zákon vytvořil současné vyšší územní samosprávné celky s účinností od 1. ledna 2000; Ministerstvo vnitra popisuje druhou fázi reformy jako vznik ORP a přenesení státní správy z okresních úřadů s cílem přiblížení správy občanům, decentralizace a dekoncentrace. Okresní úřady ukončily činnost 31. prosince 2002.

Česká republika dnes používá několik územních měřítek veřejné správy. Na jedné straně stojí 6 258 obcí. Nad místní úrovní existuje 205 správních obvodů obcí s rozšířenou působností, 388 správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a 14 krajů. Vedle nich zůstává vymezeno území 76 okresů, přestože okresní úřady již více než dvě desetiletí neexistují.

Na první pohled by se proto mohlo zdát, že hledání vhodného počtu správních obvodů je především otázkou aritmetiky. Není. Správní území není dobré proto, že jich je málo. Ani proto, že jich je mnoho. Dobré je tehdy, pokud odpovídá funkci, kterou má plnit.

Dvě stě pět obvodů neznamená dvě stě pět stejných území

Správní obvody obcí s rozšířenou působností představují jednu z nejdůležitějších sítí současné územní státní správy. Je jich 205. To však neznamená, že jde o 205 přibližně stejně velkých jednotek. Český statistický úřad upozorňuje na jejich výraznou různorodost. Liší se počtem obyvatel, počtem obcí, rozlohou, hustotou osídlení, věkovou strukturou i dalšími charakteristikami. Dobře je to vidět už na počtu obcí. Správní obvod ORP Znojmo zahrnuje 111 obcí. Správní obvod Brna tvoří pouze samotné město Brno.

Také populační velikost jednotlivých obvodů je rozdílná. Pod hranicí deseti tisíc obyvatel se podle údajů ČSÚ nacházejí pouze správní obvody Pacov a Králíky, zatímco velká městská centra obsluhují mnohonásobně větší počet lidí. Stejná právní kategorie tedy může označovat území s velmi rozdílnými podmínkami.

To je první důležité zjištění pro další práci Deklarace:

správní jednotky nelze hodnotit pouze podle jejich počtu.

Okresy připomínají jinou správní logiku

Vedle 205 ORP existuje území 76 okresů.

Okresní úřady skončily na konci roku 2002 a značná část jejich působnosti byla v rámci reformy veřejné správy rozdělena mezi jiné instituce. Samotná okresní území však nezmizela.

Pro Model 77 je tato skutečnost zajímavá.

Pracovní představa přibližně 77 zemských obvodů se početně blíží okresnímu členění. Bylo by však chybou z této podobnosti vyvozovat, že historické okresy představují hotovou odpověď.

Okresy vznikaly a měnily se v jiných historických podmínkách. Od té doby se změnilo rozmístění obyvatelstva, doprava, hospodářské vazby, suburbanizace i způsob, jakým občan komunikuje s veřejnou správou.

Historická zkušenost proto může být zdrojem hypotézy, nikoli důkazem její správnosti.

Otázka nezní:

Jak obnovit okresy?

Správná otázka zní:

Existuje mezi dnešními 205 ORP a 14 kraji prostor pro správní území, které by některé veřejné funkce vykonávalo lépe než dnešní struktury?

To je podstatně náročnější otázka.

Čtrnáct krajů představuje opačný pól

Kraje pracují s mnohem větším územím a počtem obyvatel než běžný správní obvod ORP. To jim umožňuje soustředit větší odborné, finanční a organizační kapacity. U některých veřejných funkcí je právě větší měřítko výhodou. Jenže velikost má také svou cenu. Čím větší je správní území, tím více mohou růst vzdálenosti mezi jeho centrem a okrajovými částmi. Uvnitř jednoho celku se mohou ocitnout oblasti s velmi odlišnými potřebami a vazbami. Neexistuje proto jednoduché pravidlo, podle něhož je větší územní celek hospodárnější a menší demokratičtější.

V některých agendách může být větší měřítko efektivnější. V jiných může znamenat ztrátu místní znalosti a horší dostupnost. Právě tento rozpor musí být měřitelný.

Nestačí počítat obyvatele

Prvním intuitivním kritériem velikosti správního obvodu je počet obyvatel. Je důležitý, protože určitá populační základna pomáhá udržet odborný aparát a rozložit náklady veřejné správy. Sám však nestačí.

Sto tisíc obyvatel soustředěných v kompaktním městském území představuje jiný správní problém než stejný počet obyvatel rozptýlených mezi desítky obcí na rozsáhlém venkovském území. Proto musí analýza pracovat alespoň s několika skupinami ukazatelů.

Demografie: počet obyvatel, hustota osídlení, věková struktura a dlouhodobý populační vývoj.

Geografie: rozloha, sídelní struktura a přírodní bariéry.

Dostupnost: skutečné dojezdové časy do správního centra veřejnou i individuální dopravou.

Spádovost: kam lidé přirozeně dojíždějí za prací, školou, zdravotní péčí, službami a dalšími potřebami.

Ekonomika: pracovní trh, hospodářské vazby a ekonomická síla území.

Správní kapacita: zda území dokáže dlouhodobě udržet dostatek kvalifikovaných pracovníků a specializovaných služeb.

Náklady: kolik stojí výkon jednotlivých agend a zda větší či menší území přináší skutečné úspory.

Teprve kombinace těchto ukazatelů může ukázat, zda určitá správní velikost dává smysl.

Přirozený region nelze určit pravítkem

Model 77 pracuje také s pojmem přirozené spádovosti. Ten bude potřeba přesně definovat. Pocit historické nebo kulturní příslušnosti může být důležitý, ale pro správní rozhodování nestačí. Pokud má být spádovost analytickým kritériem, musí být alespoň zčásti měřitelná. Můžeme sledovat například každodenní pohyb obyvatel mezi bydlištěm a zaměstnáním, dojížďku do škol, dostupnost nemocnic a dalších služeb, dopravní spojení nebo vazbu okolních obcí na regionální centrum. Výsledkem přitom nemusí být jedna dokonale ostrá hranice. Skutečný život hranice správních jednotek často nerespektuje.

Obyvatel může pracovat v jednom centru, studovat v jiném a zdravotní péči využívat ve třetím. To není chyba dat. Je to vlastnost skutečné společnosti. Budoucí model s tím musí počítat.

Správní hranice mají následovat funkci, ne obráceně

Zde se objevuje zásadní problém každého pokusu vytvořit jednu univerzální mapu státu. Různé veřejné služby potřebují různě velká území. Matrika nepotřebuje stejné územní zázemí jako specializovaná nemocnice. Místní komunikace vyžaduje jinou správní logiku než páteřní dopravní síť. Základní školství má jiné prostorové požadavky než vysoce specializovaná veřejná agenda.

Model 77 proto nesmí vycházet z předpokladu, že všechny veřejné funkce musí být násilně vtěsnány do stejného územního schématu. Jednotná základní správní struktura může být výhodná pro srozumitelnost státu. Ale pouze do okamžiku, kdy začne překážet funkci.

Zásada jednoty správy proto musí být vyvažována zásadou účelnosti správy.

Jak tedy budeme číslo 77 testovat?

První fáze nemusí začínat kreslením nových hranic. Naopak. Nejprve můžeme vzít existující územní data a vytvořit srovnávací základnu pro všech 205 správních obvodů ORP.

U každého budeme postupně sledovat například:

• počet obyvatel,
• rozlohu,
• hustotu osídlení,
• počet obcí,
• velikost správního centra,
• demografický vývoj,
• ekonomickou základnu,
• dopravní dostupnost,
• dojížďkové vazby,
• dostupnost vybraných veřejných služeb.

Český statistický úřad již značnou část těchto údajů publikuje a poskytuje rovněž data v podrobném územním členění. Teprve nad takovou základnou lze začít zkoušet varianty slučování nebo jiného vymezení území.

A potom položit otázku:

Co se stane při 60 obvodech?

Co při 70?

Co při 77?

Co při 90?

A co když analýza ukáže, že pro některé funkce je vhodnější ponechat dnešních 205 ORP?

Teprve v tomto okamžiku se z čísla 77 začne stávat testovatelná hypotéza.

Nehledáme správné číslo. Hledáme funkční měřítko

To je možná nejdůležitější závěr celé debaty. Cílem Deklarace odpovědného státu nemá být matematicky odvodit jedno magické číslo správních jednotek. Takové číslo pravděpodobně neexistuje.

Cílem je zjistit, zda lze vytvořit srozumitelnější základní správní strukturu, která bude dostatečně velká pro odborný a hospodárný výkon svěřených funkcí a současně dostatečně blízká občanovi.

Pokud se ukáže, že takovou rovnováhu představuje přibližně 77 území, Model 77 získá první skutečnou oporu. Pokud vyjde jiné číslo, musí se změnit číslo.

Pokud se ukáže, že jedna univerzální mezilehlá úroveň není vhodným řešením vůbec, musí být možné změnit i samotný model. To není slabost projektu. Je to podmínka jeho důvěryhodnosti.

Od správní mapy k datovému modelu

Český statistický úřad dnes poskytuje data nejen za kraje a obce, ale také za správní obvody ORP. K dispozici jsou údaje o obyvatelstvu, územní struktuře, ekonomických subjektech, bydlení a dalších charakteristikách.

Existují rovněž datové vrstvy využitelné v geografických informačních systémech. Máme tedy možnost přestat diskutovat pouze nad mapou. Můžeme začít budovat datový model území. Ten se může postupně stát základem budoucího Digitálního modelu státu a jeho přepínače:

DNEŠNÍ STAV MODEL 77

Nejdříve však musí přijít méně působivá, ale podstatnější práce.

• Shromáždit data.
• Stanovit kritéria
• Porovnat území.
• Zveřejnit metodu.

A umožnit ostatním zkontrolovat, zda ze stejných údajů skutečně vycházejí stejné závěry. Teprve potom má smysl kreslit nové hranice.

Prameny a další četba

• Český statistický úřad: Územní jednotky.
• Český statistický úřad: Správní obvody obcí s rozšířenou působností – data za rok 2024.
• Český statistický úřad: krajské publikace zaměřené na správní obvody ORP.
• Český statistický úřad: Obyvatelstvo – stav a věková struktura.
• Český statistický úřad: Územně analytické podklady a datové vrstvy GIS.
• Registr sčítacích obvodů a budov ČSÚ: Správní obvody obcí s rozšířenou působností.
• Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích.
• Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností.

Faktická základna je poměrně dobrá. ČSÚ má aktuálně nejen základní členění republiky, ale také datové sady za ORP zahrnující demografii, ekonomické subjekty, bydlení a další charakteristiky. Od června 2026 jsou navíc dostupné aktualizované územně analytické podklady za obce, ORP a kraje a GIS vrstvy až za rok 2025.